錢穆《國史新論》中國傳統政治一
西洋政治史學者常說，他們的政治，由神權轉進到王權，又從王權轉進到民權。他們又說，政治有立憲或專製之別，或是君主專製，或是君主立憲，否則是民主立憲。近代中國學者專以抄襲稗販西方為無上之能事，於是也說中國政治由神權轉人到君權。因為中國沒有議會和憲法，中國自然是君主專製，說不上民權。但不知中國自來政治理論，並不以主權為重點，因此根本上並沒有主權在上帝抑或在君主那樣的爭辯。若硬把中國政治史也分成神權時代與君權時代，那隻是模糊影響，牽強附會，不能貼切曆史客觀事實之真相。至於認為中國以往政治，隻是君主專製，說不到民權，也一樣是把西洋現成名詞硬裝進中國。並不是實事求是，真要求了解中國史。當知西洋近代，又有法西斯共產極權兩種政治，完全逃出了他們以前所歸納的君主專製、君主立憲和民主立憲之三範疇。可見這三範疇也隻照他們以前曆史來歸納。雖道中國傳統政治便一定在此三範疇之內，不會以別一方式出現嗎？我們還得把自己曆史歸納出自己的恰當名稱，來為自己政治傳統劃分它演進的階段，這才是尊重客觀實事求是的科學精神。若隻知道根據西方成說，附會演繹，太隨便，亦太懶惰，決不是學者應取的態度。
《尚書》上早說了：“天視自我民視，天聽自我民聽。”類此的話，不止一見。直到春秋時代，隨國的季梁說：“民，神之主也，聖王先成民而後致力於神。”虢國的史嚚說：“國將興，聽於民。國將亡，聽於神。神聰明正直而壹者也，依人而行。”邾文公說：“天生民而樹之君，以利之也。”，晉師曠說：“天生民而立之君，使司牧之，勿使失性，天之愛民甚矣。豈其使一人肆於民上，以從其淫而棄天地之性？”這些話，通春秋二百四十年，類似的還多。這決不是代表神權時代的理論，也不是代表君權的理論，但又不能說它是在主張民權。這裏便告訴我們，中國的政治理論，根本不在主權問題上著眼。
孔子《論語》說得更明顯。季康子問政，孔子對曰：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正。”又說：“苟子之不欲，雖賞之不竊。”又說：“君子之德，風。小人之德，草。草，尚之風，必偃。”這裏所提出的，並不是政治上的主權應該誰屬的問題，而是政治上的責任應該誰負的問題。社會上一切不正，照政治責任論，全由行政者之不正所導致，所以應該由行政者完全負其責。孔子又說：“君君、臣臣、父父、子子。”君要像君樣子，盡君的責任，臣才能像臣樣子，盡臣的責任。臣不臣，還是由於君不君。遠從《尚書》起，已說“萬方有罪，罪在聯躬。”這是一種君職論，絕不是一種君權論。
這番意思，到孟子發揮得更透切。孟子曰：“君仁莫不仁，君義莫不義，君正莫不正。”可見社會上，一切不仁不義不正，全該由行政者負責。所以孟子曾親問齊宣王，士師不能治士，該罷免士師，“四境之內不治，則如之何？”又說：“聞誅一夫紂矣，未聞弑君也。”這是說，君不盡君職，便不成一個君。不成一個君又如何呢？孟子說：“君之視臣如手足，則臣視君如腹心。君之視臣如犬馬，則臣視君如國人。君之視臣如土芥，則臣視君如寇讎。”“寇讎何服之有？”照人道講，不能強人服從他寇讎。臣不服君，有時責任還在君，不在臣。而且臣有臣責，“君有大過則諫，反覆之而不聽則易位。”這也是臣責，臣不能將有大過之君易位，那是臣不盡其責。這些全是政治上的責任論，亦可說是職分論。中國傳統政治理論，是在官位上認定其職分與責任。皇帝或國君，僅是政治上最高的一個官位，所以說天子一位，公、侯、子、男各一位，共五等。君一位，卿、大夫、上、中、下士各一位，共六等。天子和君，在政治上也各有他應有的職分和責任。天子和君不盡職，不勝任，臣可以把他易位，甚至全國民眾也可以把他誅了。這是中國傳統政治理論之重點，必先明白得這一點，才可以來看中國的傳統政治。
二
所謂中國傳統政治，本文隻從秦漢大一統政府成立後說起。更前的則暫略而不論。這幾十年的國內學術界，幾乎無一人不說秦以後的政治是君主專製，但作者仍將不憚反覆對此問題作辯護。本文所論中國傳統政治，亦僅在這一點上作發揮。首先要注意者，中國秦以後的傳統政治，顯然常保留一個君職與臣職的劃分，換言之，即是君權與臣權之劃分。亦可說是王室與政府之劃分。在漢代，內朝指王室言，外朝指政府言。全國財政收入，屬於大司農者歸政府，屬於少府者歸王室，這一劃分，曆代大體保持。宰相是政府領袖，中國傳統政治內宰相之地位和職權，值得我們特別重視。
先就西漢言，皇帝的秘書處“尚書”，最先僅與尚衣、尚冠、尚浴、尚席、尚食同稱六尚，而且尚書也隻有四員。但宰相秘書處卻有十三個部門，古稱十三曹。西曹管相府吏屬署用，此是後代吏部事。東曹管二千石長官遷除，並軍吏任用，此屬後代吏部兵部事。戶曹管祭祀農桑，此屬後代禮部戶部事。奏曹管一切奏章，此如唐之樞密使，明之通政司。詞曹管詞訟，此是後代刑部事。法曹管郵釋傳遞，此後代工部事，清代有郵傳部。尉曹管運輸，此後代工部事，清代有漕運總督。賊曹管盜賊，決曹管罪法判決，此後代刑部事。詞曹所管屬民事，賊曹決曹所管屬刑事。兵曹管兵事，此後代兵部事。金曹管貨幣鹽鐵，此後代戶部事。倉曹主倉穀，此後代戶部事，清代有倉場總督。黃閣管十三曹之總務，此乃宰相府之秘書長與總辦公處。由其組織龐大，即可見全國一切行政，在宰相府無所不關。後代尚書六部二十四司，在此十三曹中早已包括。每一曹的職權，幾乎可像後代一專部大臣。但他們俸祿很低，隻有百石，還不及個小縣長。此因縣長由政府正式任命，而公曹則由宰相私人辟署。公曹的職權，由法理論，全是宰相的職權。公曹並不是政府的正式官，此種職位身份，相當於封建時代之所謂陪臣，但他們在當時的威望則極高。上自退職的九卿二千石，相等於近代各部部長及省主席之位，下及草澤大儒，相類於今之所謂社會賢達，都可由宰相自由聘任。他們也很多願意擔當宰相府公曹的職務。這在後代幾乎是一件不可想像的事。此因官職吏職，在當時觀念上，並無像後世般的高下清濁之分。而相權之重，也由此可想見。
據說漢代宰相府，照例不設門闑，即門限和門鈴門鼓之類，表示相府對社會開放的意思，人人有事，人人可逕到相府去關白。相傳有某宰相，他曾用一掌門蒼頭，名叫宜祿，後代積習相沿，人民到相府，隻呼宜祿，便得引進，事見《通典》。這真可算是中國傳統政治裏的一番嘉話，著在史籍。近代學者隻知痛罵中國傳統政治是帝王專製黑暗高壓，對於此等記載，決然全不會理會到。
直到唐代，宰相職權，更是劃分得明白。全國最高政令，名義上由皇帝頒發，唐人謂之敕。在法理上，則有些敕書，全由宰相擬定。漢代宰相是首長製，唐代宰相是委員製。最高議事機關稱政事堂。一切政府法令，須用皇帝詔書名義頒布者，事先由政事堂開會議決，送進皇宮劃一敕字，然後由政事堂蓋印中書門下之章發下。沒有政事堂蓋印，即算不得詔書，在法律上沒有合法地位。
宋太祖乾德二年時，三位宰相同時去職了，皇帝要下詔任趙普為新宰相。宰相則是一副皇帝。照唐代舊製，皇帝不能逕自發出沒有宰相副署的詔令，因此宋太祖遂召集群臣來商討這一問題的處理。有人主張，唐代在甘露事變後數日間，也曾有類此困難，當時由尚書仆射，即如今之行政院長，奉行詔書。但有人反對，因尚書省長官隻有政事上之執行權，而無出令權，認為此乃變亂時故事，承平之世不得援例。結果由當時開封府尹帶有同平章事官銜者，即出席政事堂會議者書敕。即此可見，至少在唐代和宋初，皇帝並不能隨便下詔，頒布命令。若必要說中國傳統政治是君主專製，該對這些曆史事實，有更進一步的解說。
但宋代相權，較之唐代，確是降抑了。唐代是先由宰相在政事堂擬定詔稿，用書麵送皇帝用印，皇帝所有的隻是一種同意權。宋代則由宰相開具意見，當麵先呈請皇帝意旨，再退下正式起草，因此皇帝在頒布詔敕上，事前獲得了更大的發言權。但這並不是說宋代皇帝便可獨裁專製。當時皇帝要立一個後妃，被宰相李沆把詔書燒了。皇帝不根據宰相劄子即建議書，由內降出命令，被宰相杜衍退還了。這些故事，在宋代並不止少數的幾次。直到蔡京當宰相，他才開始“奉行禦筆”，這是說，宰相隻為皇帝副署，不再自己出主意。這是中國史上典型的權臣與奸相，但他隻是不盡宰相之職。從外麵說，他把宰相的出命權自己放棄。從內裏說，他把一切責任推卸到皇帝身上去。但我們仍不能說，在當時法理上宰相無權。因為皇帝的命令，依然須由蔡京蓋上宰相印始得行下。
但我們也不能由此說政府一切命令，宰相可以全權作主。在唐代，凡遇軍國大事，照例先由中書省屬官中書舍人各擬意見，稱為五花判事。再由中書令即宰相審核裁定，送經皇帝畫敕後，再須送經門下省，由其屬宮給事中一番覆審，若門下省不同意，還得退回重擬。因此必得中書、門下兩省共同認可，那道詔書才算合法。故唐代詔令，都經中書、門下兩省聯席會議決定。宋代大體情形也差不多。王安石當宰相，要擢用一新官，負責起草命令的人不同意，把宰相手條當時稱為詞頭的退回了，自請辭職。宰相答應他辭職，第二第三個負責人照樣把宰相手條退回。王安石固執己見，繼續把這些負責起草人罷免，前後七八個，沒有人肯為宰相正式起草，終於臨時覓得一個代理官把此手續完成了。這並不是王安石不能自己下筆起這草，此乃中國傳統政治在法理上的職權規定。當時人都反對安石，無作宰相體，王安石新政，多半失敗在他的獨裁姿態上。
中國傳統政治，皇帝不能獨裁，宰相同樣地不能獨裁。而近代的中國學者，偏要說中國的傳統政治是專製是獨裁。而這些堅決主張的人，同時卻對中國傳統政治，對中國曆史上明白記載的製度與事跡，從不肯細心研究一番。他們也許又會說，不許任何一人專製，是最高明的專製。不許任何一人獨裁，是最深刻的獨裁。總之，他們必要替中國傳統政治裝上“專製”二字，正如必要為中國社會安上“封建”二字一般，這隻是近代中國人的偏見和固執，決不能說這是中國以往曆史之真相。
宋代政製之所以不如唐，原因在宋初開國，中國正經曆了長時期的軍閥統治，真讀書人少，傳統曆史文化無人了解與理會。待過七八十年，社會學術文化複興，而政治上一切設施，有些已經積習難反。但宋代政治，畢竟還有一規模。中國曆史上的政治黑暗，宜莫過於元代。若說中國真有一段政治專製黑暗時期，元代似可當之。
明太祖革命，驅除胡元，複興漢、唐規模，成為當時政治上共同的理想。但明太祖終是一粗人，曆史文化修養不深，他首先反對尊孟子為聖人。他在中國傳統政治史上，做了一件創古未有的大翻案，即是正式下令廢止宰相，改用內閣大學士。照法理講，內閣隻是皇帝的私人辦公廳，不是政府正式的政事堂。內閣學士也隻是皇帝的內廷秘書，不是外朝正式宰相之職。於是皇帝在法理上，便變成在政府裏的真正領袖。一切最高命令，全由皇帝發布。但這也不是說即由皇帝一人獨裁專製。皇帝的命令，因於傳統政治習慣之束縛，依然必先經過內閣。照法理論，內閣大學士的身份決非真宰相，但就當時實際情形論，內閣大學士卻漸漸變形站到以往傳統宰相的地位上去了。但有人若以大學士身份而真正執行宰相職權，那在明代的政治法理上講是越權的，張居正便吃了這個虧。
在當時人心目中，張居正隻算一權臣，不算一大臣，因他乃憑借當時政治領袖皇帝的秘書即大學士身份，而實際掌握了領袖之大權。在中國傳統政治的法理觀點上，王安石跡近獨裁，張居正則跡近弄權，所以招致同時及後世絕大多數的反對。他兩人的政治事業，也終於當身失敗了。近代中國人，一麵高倡要模仿西方法治精神，一麵又崇拜要像似西方的所謂變法事業，於是高捧王安石、張居正，認為是中國第一流的大政治家，而把當時反對方麵則全罵為黑暗守舊頑固。但若真能細讀曆史，這又何嚐是平心之論呢？
要說中國曆史上真正的專製政治，清代是第二個，但滿洲人比蒙古人高明，他們懂得接受中國傳統政治裏麵許多的好處，而又能把中國傳統政治轉變成為他們所要的君主獨裁製。內閣大學士閑置了，把皇帝辦公廳改移到皇宮內部所謂南書房軍機處。大學士走不進南書房，便預聞不到軍國要務。皇帝重要命令直接由南書房軍機處發出。而且可以直接發給中央乃及地方各機關各行政首長。這在明代是不可能的，是違法的。明代皇帝命令必先分別發與六部尚書，這相當於今之行政院的各部部長，不過明代皇帝像是自兼了行政院長而已。明代又在每一部尚書之下都設有專門的谘議顧問之類，謂之六部給事中，他們有權反駁皇帝命令，隻要他們不同意，可以把皇帝上諭原封退回。這是沿襲唐、宋舊製而來的。清代又把這封駁權取消了。而且清代皇帝命令也不必一定經過尚書。關於兵事，可以直接發送於前方統帥，不經兵部。關於財務，可以直接發送於某一地方之行政首長，不經戶部。而且皇帝命令可以秘密送出，此之謂廷寄上諭，密封，由兵部加封發驛。這又是破天荒未有之創製。
在明代以前，皇帝正式命令不公布，亦算是違法的，而且也不可能。皇帝的秘密信件，絕不算是政府的正式公文，絕不能取得政治上法理的地位。但在清代是取得了。因此我們可以說，清代政治才真是一種君主專製的政治。但中國傳統的政治觀念以及政治習慣，還是在當時龐大的政治組織中存在，而發生絕大的力量，即使滿清政權，也不能把以往傳統全都推翻了。因此滿清政治，也還有許多不能由皇帝專製來推動行使的。
三
無疑的，在中國傳統政治裏，即使除卻蒙古、滿洲兩代狹義的部族政權不論，皇帝終是站在政治上最高的一位。而且皇帝是終身的，不比宰相以下一切官員，最長不過在某一職位上繼續一二十年的時期。而且皇位又是世襲的。中國社會自秦以下，既已沒有了世襲特權的貴族階級，於是隻有皇帝和皇室，相形之下，更見高高在上，尊貴無比了。而且中國傳統政治，不能不說它含有許多合理的穩定性，於是一個皇室，往往隨著政府穩定而傳襲到兩三百年以上，這些都不斷地造成而且增加了皇帝和皇室在中國傳統政治裏麵的比重。皇帝不能皆賢，縱賢，而使長時期高踞尊位，總不免要在政治上橫添許多不良的影響。但這是人事問題，不關政治體製。我們不能專據這些人事來衡定整個的政治體製，來抹殺那整個政治體製背後所有的理想，及其一切規製法理之用心所在。古今中外，人類曆史尚無發現一種絕對有利無弊的政製，亦沒有一種可以推行數百年之久，而不出毛病的製度。不僅以往如此，將來亦必還如此。若我們隻專意來搜羅中國曆史上皇帝皇室種種罪惡，存心憑借它來批評中國的傳統政治，這也依然是偏見。
中國傳統政治，既主選賢與能，為何不想出一種皇帝公選的製度來呢？這亦有它外在客觀條件之限製。在貴族政治下，皇位容易公選，小國寡民城市國家的皇帝，也易公選。中國自秦以後，卻是一個大一統的國家，社會上又沒有特權貴族存在，散漫的一千幾百個縣行政單位，居民多數在農村，皇帝公選無法推行。有一個舉國共戴長期世襲的元首，國家易趨安定。隻求他不太作惡，利害兩權，而容許一個世襲皇室之存在，這不能說是全由於皇帝方麵之壓力，也不能說是全由於人民方麵之奴性。這盡可有一個較近光明的看法，較近情理的說法。
但中國古人亦未嚐不知世襲皇室可能有壞處，皇室傳統終必要更易，中國人向來便很少信有萬世一統跡近神權的觀念。遠在《尚書》裏早說：“天命不於常”。西周皇室卜世三十，卜年八百，即使這故事是由春秋時人所偽造，也可證明春秋時人也並不信有萬世不絕的皇室傳統。可見中國傳統的皇室世襲，乃是一種權宜之計。隻有秦始皇帝，始說一世二世乃至萬世，這是他一時的興奮心理，但已為後世國人所詬厲。因那時中國初次創出大一統政府，以前封建時代列國分爭的局麵打破了，當時認為天下一家，從此將不再見兵革，世界永久和平，皇室傳統自可萬世不輟了。即在近代，自稱最前進的共產主義者，何嚐不認為社會發展到共產階段，政權發展到無產階級專政，從此即與天地同其長久，永遠不會再有新形態出現呢？即就相信民主政治的人，豈不也認為此後政治，將永遠是政黨選舉不再有變動嗎？以今例昔，又何必對古人多肆抨擊呢？
但秦始皇帝的迷夢，頃刻消失了，西漢學者更不信有萬世一統的皇室。皇室變動，在中國人腦裏，隻有兩途，一是堯、舜禪讓，一是湯、武革命。禪讓是主動的，你好，讓你做。革命是被動的，你不好，讓我做。與其革命，不如禪讓。彌漫在戰國遊士圈中的禪國讓賢論，到漢代複活了。尤其是漢武帝以後，一輩知識分子，屢勸漢皇室及早讓賢，甚至像蓋寬饒、眭弘，繼續因此招受殺身之禍，但那種理論依然繼續擴大，繼續普遍。連漢宗室大儒劉向也說：“從古無不亡之國”，到他兒子劉歆，便公開讚助王莽來接受漢帝之讓位。不幸新政權短命，漢光武自稱光複舊物，禪讓理想遭遇了極大的波折。但一到東漢皇室腐敗。禪讓論又抬頭。更不幸的是曹丕、司馬炎、劉裕直到楊堅那批人，憑借偽裝來糟蹋此“禪讓”二字。把禪讓思想的來源攪髒了。唐代李淵父子，在隋朝覆亡後，崛起用兵，蕩平群雄，這正可說是與湯、武革命同樣性質的新事件。但李淵父子仍然不敢正式提出革命二字，不肯老實說出，你不好，讓我做。卻仍舊要偽裝魏、晉以來禪讓之惡套。後來的知識分子，都說唐代得天下以正，可惜多此偽裝禪讓之一舉，為唐代開國留下了汙點。這些全有史書文集記載，哪能說中國士大夫一向全是傳統奴性，是帝王家奴，是封建頭腦呢？
但中國帝皇新統，由東漢以下，不論禪讓也好，革命也好，永遠落在權相或軍人的手裏，很少能由社會下層平地拔起而登皇帝寶位的。有之，以前隻是漢高祖，以後隻是明太祖。近儒梁任公曾說，中國曆史缺乏真正的革命，此亦有種種外在客觀條件可為說明。第一是中國傳統政治比較富於合理性，毛病多出在人事上，與整個製度無關。來一個壞宰相，可以希望換一個好的。出一個壞皇帝，可以希望有好宰相彌縫，也可希望後麵來一個好皇帝。人事變動，留與人以許多希望，何必把整個製度徹底推翻呢？而且中國傳統政治，容許全國知識分子按年考試選舉，不斷參加。對政治有抱負的，總想一旦加入政府親自來改革，遂不想站在政府外麵來革命。社會上由此失卻革命的領導。而且中國傳統政治職權分配特別的細密，各部門各單位都寓有一種獨立性與衡平性，一麵互相牽製，一麵互相補救，政府全局，很難普遍腐敗。因此留給人以在政治內部自身扭轉之希望。
中國又是一個大農國，各地農村收獲，豐歉不等，這一地區活不下，別一地區還能安居樂業。天時轉變，很少長期荒歉，繼續三五年以上的。農民稍可生活，寧願和平忍耐，並無興趣來進行全國性的大破壞。因此種種條件，中國曆史上極難引起全國普遍性的長期革命。這正與在中國曆史上不易發展出一種民眾選舉製度，同樣有它本身客觀條件之限製，不能憑空說是專製壓力所造成。社會在下麵不易起革命，政府在上麵也同樣地不易有專製。若說這是中國政治的缺點，則這一缺點，毛病是在中國國家規模太大。但我們究竟不能責備中國古人為何建立起這樣一個大規模的國家呀！
漢高祖何以能以平民身份一躍而為天子呢？第一是當時東方民眾普遍反對秦政權，第二是戰國以來，社會大變動，貴族階級崩潰，平民勢力崛起，漢高祖正憑此兩大潮流之會合而成功。明太祖又何以能以一平民身份而躍登天子大位呢？這因元朝末年，全國普遍反對蒙古人，而蒙古政府裏又極少漢人勢力，因此漢人的新政權，自然隻有從社會下層躍起了。其餘的王朝改易，大體全在政府內部，憑借社會叛亂自生變化。而這些叛亂，則多半為權奸與大軍人造機會，否則引進了外來勢力。黃巾引出了董卓與曹操，五胡亂華由此栽根。黃巢引出了朱全忠與李克用，五代十國長期黑暗由此開始。李闖、張獻忠引進了滿洲二百四十年的部族專製。洪、楊以天國為號召，以耶穌為天兄，洪秀全為天弟，所至焚燒孔廟，擾攘十多年，割據半個中國，而終於失敗了。
孫中山先生開始依民族傳統精神對滿清政府革命，其所提倡三民主義與五權憲法之深義，國人極少明白了解，仍以與西方民主革命同等相視。一麵是排滿，另一麵是推翻中國二千年傳統的專製黑暗政治。前一事成功了，後一事卻撲了一個空。自己的傳統，不易徹底打倒，別人的新花樣，不易徹底學得，於是中山先生乃不得不自己說革命尚未成功了。
先之有袁世凱與北洋軍閥，繼之有毛澤東共產黨於抗日勝利後得勢。今天的中共還在繼續革命，還是刻意要把中國傳統社會傳統曆史痛快斬絕，徹底推翻。孫中山先生民族主義理想之完成，其前途尚屬渺茫。
正因對整個社會整個文化不妥協，自然要感到自己力量微弱，於是轉對外來勢力與內在黑暗勢力妥協了。這可證明，一個國家不了解自己國情，不從曆史傳統源頭認識，專門一意模仿外國，總得有危險。即使一意模仿別人家建設工作，也可有危險存在，更何況是專在一意模仿別人家的破壞工作呢？
四
上麵粗略地指出了中國傳統政治裏，政府組織與職權分配的利弊得失之大綱，下麵將提出一更重要節目，即中國傳統政治裏的選舉考試製度，來再加以一番簡約的敘述。中國傳統政治觀念與政治理論，自始即偏重在政府之職分與責任，而不注重在政府之權利上。這一層已在上文提揭。惟其要求政府之盡職勝任，選賢與能的理論，自然連帶而起。戰國時代，遊士得勢，貴族政權和平移轉。秦代統一政府出現，宰相以下多是平民。漢高祖初得天下，即下令招賢。直到漢武帝，這一趨勢達到正式的法製化，全國優秀青年，受國家大學教育，憑其成績，補郎補吏，加入政府。不到一百年，西漢政府早已完全是一個士人政府了。
所謂士人政府者，即整個政府由全國各地之知識分子即讀書人所組成。東漢時此一製度，更加嚴密，按全國各個行政地域單位，憑其戶口統計，每二十萬人按年得選舉一人入政府。又防選舉不實，有權門請托及徇私舞弊諸現象，再由政府在各地選舉後加一番考試。這樣由教育與行政服務之實地觀察，與選舉與考試四項手續，而始獲正式進入政府。像這樣的一種法律規定，其用意不能不說是在開放政權與選拔人才。魏、晉時代的九品中正製，乃因當時地方騷亂，交通阻梗，中央政府行使職權能力有限，全國選舉難於推行，乃由中央指定各地域服務中央政府官吏中之性行中正者，采訪同鄉輿論，開列各地區人才，造成表冊，送政府作為錄用之根據。其用意仍似漢代之地方察舉，特因實際困難，不得不演變出這一種新規定，新製度。但此一製度，在當時即不斷遭受反對，一到隋、唐統一政府重建，公開考試製度即代之而興。唐代定製，學校生徒是一出身，禮部（相當於今之教育部）考試，又是一出身。獲得此兩途出身者，再須經吏部（相當於今之內政部）考試，始獲正式入仕，但禮部考試乃一種公開競選，較之學校按年資出身者更為社會所重視，於是被認為政治上之正軌出路，終於逐漸集中到科舉製度之一項目。這一製度，雖在考試技術上不斷有種種之改變，但在法製大體上，則一直沿用到晚清。
這實在是中國傳統政治裏最值得注意的一製度。遠從兩漢以下，即一向以地方察舉及公開考試，定為人民參加政治惟一的正途。因於有此製度，而使政府與社會緊密聯係，融成一體。政府即由民眾所組成，用不著另有代表民意機關來監督政府之行為。近代西方政府民眾對立，由民眾代表來監督政府，此隻可說是一種間接民權。若由民間代表自組政府，使政府與民眾融成一體，乃始可稱為是一種直接民權。而此種民間代表，又並不來自社會中某一特殊身份或特殊階級，像古代的貴族政權與軍人政權，像近代的富人政權即資本主義社會的政權，與窮人政權即無產階級專政的政權，而實係一種中性的政權，即全國各地，包括貴族軍人富人窮人一切在內，而隻以德性與學問為標準的士人政權。此一政權很早即產生在中國，何以故？因西方政治觀念注重在主權上，故其政治重心，始終脫離不了強力與財富。而中國傳統政治觀念則注重在政治之職能上，因此也始終脫離不了知識與學養。
這一製度之惟一可疵議者，則為察舉與考試權之操於政府，而不操於社會。但若認定政府即是社會中一機構，而並非超出於社會外之另一敵對體，則此層實亦並無大可疵議之理據。而且掌握察舉與考試實權者，並不是皇帝，亦不是宰相，而係地方長官及禮部即今教育部，與吏部即今內政部。而且亦並不是禮部與吏部之長官，而係由此兩部中的較低級的官員所主管。普通是由相當於近代之部次長及司長身份者，來司理其職。所以在唐代即有韋貫之說：“禮部侍郎重於宰相。”因宰相即由禮部侍郎所職掌的考試中揀出。我們無論如何，不能不承認此一製度，為中國傳統政治一至要的特點。
其與察舉及考試製度連帶相關者，則為銓敘製度。初入仕途，必經由察舉與考試，而進入仕途後之升遷降黜，則全憑其實際服務成績而銓敘之。此項銓敘權亦不操於皇帝，不操於宰相，而操之於吏部。亦不操於吏部之長官，而操之於其屬員。這一種考功課績的法規，也遠從漢代始，而發展到唐代，則最臻精善。在曆史上的一般評論，對唐代選舉考試製，仍還有非議，而對唐代考功製度，則無不稱譽。唐代官位分九品，四品以下，全由考功郎中相當於今司長以下官校定。三品以上，始由政府臨時派特任官知考使任考核。但亦有由一個考功郎中李渤而居然來考核宰相禦史大夫的成績等第的。此雖逾越了法製規定，但在當時卻傳為佳話，不認之為犯法。直到明代，政府全部文武官的升黜任用，還是操在吏、兵兩部。而吏部掌握文官的任用權，因此當時說吏部權重逾宰相。張居正在內閣，首先要把銓敘權即選官權由吏部手裏奪來，但不久此權仍歸吏部。可見照中國傳統法製，即宰相也不該總攬大權於一身，又何論是皇帝。
五
依照上述，中國傳統政治，注重在政府之職能。故設一官，必有一官之職，而有一職，即有一種稱職與不稱職之責。然則，管理和監察此種責任者又是誰？在中國傳統政治裏，特設有禦史和諫官。禦史本是代替皇帝和宰相來負責監察政府下麵官員之稱職勝任與否，而諫官則是負責來監察皇帝的。依照曆史演變講，宰相在封建時代，論其名義，隻是一個管家，故稱宰；或副官，故稱相。但一到秦漢以後郡縣時代，大一統政府產生，皇帝化家為國，於是管家的變成管理全國行政，封建家庭中的私職變成了大一統政府裏的公職。宰相原先隻是一個皇帝的總管家，亦可說是皇帝的代理人，但又可說是一個副皇帝。宰相在漢代也稱丞相，丞字同樣是一種副官之稱。副皇帝代表皇帝來管理國事，同時也代表皇帝來負其不稱職的責任。
這一轉變，意義卻甚深甚大，但在中國史上，此種大變化，也隻是一種潛移默運，和緩地變了，並沒有急劇明顯的革命鬥爭為之判然劃分。這最是中國史之難讀處，同時又是對中國史之必先了解處。
禦史大夫在漢代是一個副宰相。副宰相又有兩個副官，一是負責代宰相管理監察政府，不論中央與地方的下屬官吏。另一副官則代宰相負責管理監察皇帝及皇室。一個叫禦史丞，一個叫禦史中丞，中丞是處內廷的。換言之，禦史丞監察外朝，即政府。禦史中丞監察內朝，即皇室。由此觀之，皇帝也該受監察，監察皇帝的也該是宰相。但宰相不便直接監察皇帝，而且宰相總攬全國行政大權於一身，已是不勝其重，才把監察之職分給副宰相，即禦史大夫。而禦史大夫要監察全國上下，仍嫌職責太重，才把監察之職再分給兩丞。一負監察中央及地方政府之責，一負監察皇帝並及皇帝之家及宮廷之責。若把皇帝作為第一級官，宰相是第二級，禦史大夫是第三級，則禦史中丞最高已屬第四級。但第四級官有權監察第一級，這一點又是中國傳統政治裏一種最寓精義的編配。
當知大職負大任，小職負小任。皇帝的大任，專在任用宰相，能用得到好宰相，皇帝責任已盡。宰相權任太重，發號施令，決定萬機，這是更重大的，才把監察之責交與副宰相禦史大夫。副宰相隻綜握監察大權，至於專責監察皇帝與皇室，那又比較職小而任輕，易於擔當了，才把此職責交與禦史中丞。我們若明白這一層意義，則由第四級官來監察第一級官，自是毫不足怪。同樣的道理，在漢代六百石俸的州刺史，可以監察二千石俸的郡太守。因郡太守負責一郡行政，自屬職高任重，州刺史隻負責察看郡太守做差了事沒有，自屬職小任輕，這些全該從中國傳統政治偏重職能的理論來觀察。你若隻說中國傳統政治隻是君權專製，隻是高壓黑暗，你雖可欺騙現代不讀書的中國人，但若使古人複起，他到底要喊冤枉。
上述製度逐步演變，到唐代遂有台諫分職。台官指的是禦史台，專負糾察百官之責。諫官則專對天子諫淨過失而設。論其職位，諫官還是宰相之屬官，而禦史台則成一獨立機關，不再是宰相的直轄部屬了。任用宰相，權在皇帝。任用諫官，則權在宰相。諫官之職在諫皇帝，不諫宰相，也不得彈劾朝廷百官。彈劾朝廷百官是禦史台的職分。照唐代習慣，宰相見皇帝討論政事，常隨帶諫官同去。遇皇帝有不是處，諫官即可直言規正。如此則宰相與皇帝雙方有一緩衝，可免直接衝突。而諫官職分，本來又是要他來諫諍的，所以他盡直言也不會得罪。即使得罪了，宰相可以把他免職降黜，一麵顧全了皇帝麵子，一麵不致牽動到宰相之自身。至於那諫官呢？他也不怕罷免，橫豎一小官，罷免值不得什麽，而他可博得直言敢諫之譽，對他將來政治地位，反而有益。這些全是中國傳統政治裏麵運用技術的苦心處。惜乎現代人隻把舊傳統一口罵盡，再也無心來體味。
宋代這方麵，又遠不如唐代。那時規定台官諫官均不得由宰相推薦，於是諫官也不屬於宰相，他們的職分，變成不是與皇帝為難，而轉移鋒芒來和宰相為難了。於是宰相無法糾繩皇帝，除非是和皇帝直接衝突。而宰相身旁，卻多了一個掣肘的機關。因禦史隻限於彈劾違法和不盡職，而諫官則職在評論是非，兩職顯有分別。在唐代是諫官幫助宰相，在皇帝前麵評論皇帝之是非。在宋代是諫官在宰相旁邊，來評論宰相的是非了。照理，政府各部分職務上的是非得失，各部分負責人都有發言權，諫官則專用來對皇帝諫諍的，那是宰相的一分職。本來用意，該是用相權來限製君權的，而現在則轉成君權用來限製相權了。這一製度之轉變，顯見是出於皇帝之私心。而且諫官職分本來在評論是非，評論錯了也不算違職，也不算犯法，如是則政府中橫生了一部分一專持異見不負實責的分子，形成了諫官與政府之對立，即諫官與宰相之對立。但相權究竟即是君權之化身，後來宋神宗信用了宰相王安石，竭力想推行新法，而一輩諫官，橫起反對，連神宗也無奈之何。這是皇帝自食其果了。再到後來，因諫官習氣太橫，太多是非，激起政治上反動，大家不理會他們的胡鬧，終於台宮諫官，在政府裏全不發生作用了，這又是諫宮之自食其果。可見一種政治，果是太不合理，它自己會失敗，行不通。若說中國自秦以來傳統政治，老是專製黑暗，居然得維持了兩千年，那顯然是不通人類曆史公例的一種無知妄說了。
到明代，又索性把諫官廢了，隻留給事中，而給事中的職權也獨立了。它的職權還是在審核皇帝詔旨，若給事中認為不合，可以把皇帝詔旨退還。在唐代，給事中本是宰相屬員，不過幫助宰相把所擬詔旨，再加一番審核，審核有不是處，那道詔旨可以重擬。擬詔是宰相之權，審核依然是宰相之權，把一個權分兩番手續來行使，這是審慎，不是衝突。但在明代則不然，一切政令從六部尚書發下，都須經給事中審核。給事中是分科的，吏部有吏部的給事中，兵部有兵部的給事中，戶部有戶部的給事中，這都是專門分職的。在職位上，他們是下級官，在名義上，他們隻是參加意見。給事中的駁議，在當時名叫科參，是分類參加意見之義。但因他們是獨立機關，隻負發表意見之責，不負實際上行政利害成敗之責。於是實際負責的長官，反而不得不接受他們的意見。萬一不聽科參意見，而闖出亂子，豈不是更長科參氣焰，更增自己罪戾嗎？於是不負責任的下級官，反而陰握了暗中的決定權，那不能不說是明代政製一失敗。但明太祖廢了宰相，也幸得有此一職，遂使皇帝和內閣大學士的詔令，也有行不下的阻礙，還是得失參半。
到清代，連給事中的職權也廢止了，於是真成為皇帝專製，皇帝的命令，真可無阻礙地一直行下。在清代叫做台諫合一。在這時，政府裏隻有彈劾百官違法與不盡職的，再沒有對政事發表意見，評論是非得失的，那豈不是政製上一大大的失敗嗎？就便利皇帝專製言，那也可算是勝利，非失敗，但到頭則落得一個大失敗。滿清一代的皇帝專製，終於是完全失敗了。
六
現在把中國傳統政治，扼要再加以一番綜括的敘述。
（一）中國傳統政治，論其主要用意，可說全從政治的職分上著眼，因此第一注重的是選賢與能，第二注重的是設官分職。
（二）因中國是一個大國，求便於統一，故不得不保留一舉國共戴的政治領袖即皇帝。又因無法運用民意來公選，因此皇位不得不世襲。
（三）要避免世襲皇帝之弊害，最好是采用虛君製，由一個副皇帝即宰相來代替皇帝負實際的職務及責任。明清兩代則由皇帝來親任宰相之職，隻不負不稱職之責。
（四）政府與皇室劃分，此直至清代皆然。
（五）政府與社會融合，即由社會選拔賢才來組織政府。
（六）宰相負一切政治上最高而綜合的職任。
（七）選拔人才的責任，自漢至唐之辟舉，交付與各級行政首長自行擇用其屬員。考試權交付與禮部與吏部，宋代以後則專在禮部。
（八）考課成績升黜官吏權則交與吏部。
（九）監察彈劾權交付與特設的獨立機關。唐代有禦史台，下至明代有都察院。
（十）對於皇帝之諫諍責任及最高命令之覆審與駁正權，交付與給事中與諫官。此兩官職，唐代隸屬於宰相，宋以後至明漸成獨立機關，清代則廢止不複設。
（十一）職權既定，分層負責，下級官各有獨立地位，幾乎政府中許多重要職權都分配在下級，而由上級官綜其成，宰相則總百官之成。
現在再值得一提的，則為漢代九卿到唐代尚書六部之演變。近代中國學者，常認自秦以後的中國傳統政治，總是專製黑暗，好像老沒有什麽變動似的。實則人類曆史，絕不能有經曆數百年千年不變的事情，政治製度也不能例外。中國傳統政治，縱使盡合理，盡進步，也不能保持千年而不變。現在隻顧痛罵中國傳統政治兩千年守舊不變，其實轉像是過獎了。漢代中央政府的組織，皇帝以下有三公，宰相禦史大夫與太尉，太尉是全國武官長。三公以下有九卿。九卿全屬宰相，有時亦分屬三公。照理應該都是政府的政務官，但顧名思義，實際上隻能說漢代九卿隻是皇帝的家務官。太常是管宗廟的，常是嚐字聲借，指祭祀言。光祿勳是大門房，勳把閽字聲借，管門戶與侍衛的。衛尉是武裝侍衛。太仆是車夫頭，管輿馬與出行的。廷尉是司法官，但在這一行列中，隻能說是皇家之私法庭。大鴻臚是管交際賓客的。宗正是管皇帝家族和親戚的。大司農是大賬房，少府是小賬房。如是則不說他們是皇室的家務官是什麽呢？然而全國一切行政，卻又分配到他們職掌，如學校教育歸太常，工程建築歸少府之類，可見那時的政府，究竟不脫封建氣味。皇帝化家為國，宰相是皇帝管家，因而兼管到全國政務。九卿是皇帝家務官，因而也兼管到全國政務之各部門。我們隻看漢代九卿職名，便知那時政府初由皇室中漸漸蛻化的痕跡。
但到唐代便不同了，九卿變成了九寺，寺是衙門名稱，全成為閑職，全國政務盡隸尚書省，省亦衙門之名稱。分六部：一吏部、二戶部、三禮部、四兵部、五刑部、六工部。照名義論，那些全是政府的政務官，再不與皇室私務相關了。這不能不說是中國傳統政治裏一絕大的演變。這一演變，正足說明中國傳統政治在努力把政府與皇室劃分的一個大趨勢。這一趨勢，正可說明中國傳統政治並非建立在王權專製上的一大見證。
唐代的尚書省，絕似近代西方的內閣與行政院，這是管理全國行政部門的最高機關。唐代尚書六部的規模，直到清代末年，大體上沒有變。唐代製度，在下有科舉製，為政府公開選拔人才，在上有尚書省，綜合管理全國行政事務。這兩製度，奠定了中國傳統政治後一千年的穩固基礎。在唐玄宗時，又曾寫定了一部《唐六典》，這是中國傳統政治裏留下的一部最大最有價值的行政法典，整個中央政府以及尚書六部一切行政，大體都包括在這書裏，亦大體為後代所遵守。從世界曆史論，這也是一部最古最偉大最有價值的行政法典了。那時全國一切政務，都集中到尚書省，上麵的命令，也全由尚書省分發執行。尚書省在唐代是合署辦公的，全省一首長即尚書令，兩次長為左右仆射，各分領三部，左仆射領吏、戶、禮、右仆射領兵、刑、工。尚書省建築，成一三合形。左廊十二司，吏、戶、禮各四司。右廊十二司，兵、刑、工各四司。正中向南是總辦公廳即都堂。上午各部長官在總辦公廳集合辦公，下午各歸本部本司。但尚書省隻管行政，沒有最高出令權。最高出令權在中書省，審核在門下省。三省同為政府最高中樞，除非尚書省長官或次長獲得出席政事堂兼銜，在當時不算是宰相。
直到宋代，尚書省規模還是極龐大。據宋人筆記，那時尚書省六曹二十四司，有一百六十個辦公桌，辦公吏員計有一千零四十三人。某年五六兩月，文書統計達十二萬三千五百餘件。神宗時建造尚書新省，凡三千一百餘間。都省在前，總五百四十二間。其後分列六曹，每曹四百二十間，廚房也占一百間。唐代的尚書省，則有四千楹。到明代，尚書分部辦公，直轄皇帝權下，不再有首長與總辦公處。明太祖親自獨裁，在某月八天之內，便批閱了中外奏劄一千一百六十件，計三千二百九十一事。中國傳統政府裏的政務叢脞，即此可想。
但中國傳統政治畢竟總有一規模，一法製。即就傳遞文書一事說，唐代中央在長安，明代在北京。那時到全國各地交通，全靠驛站。緊要文書限幾天到，次要限幾天。全國驛站都由兵部管，幾百年相傳，沒有說一件公文可以失時誤限的。否則若使各種公文，都可失時誤限，試問這樣一個大國家，又用何法來處理？近代中國學者，隻知道說中國傳統政治是由皇帝一人專製黑暗。試問他皇帝一人，如何來專製這樣一個廣土眾民的大國？即在政治技術上，也值得我們細心研究。不能盡罵中國人從來是奴性，不遇到西洋人，老不懂革命，便盡由那皇帝一人來放肆專製了。
七
但我並不曾說中國傳統政治有利而無弊。目下人類知識，也尚未能發展出一個永遠有利而無弊的政府。或恐人類知識，會永不能發展出一個有利而無弊的政府來。科舉製度固是唐以下傳統政治一最重要的奠基石，但在考試技術上，不知經過了多少次爭論與改變，而終於到明中葉以後，仍不免有八股文出現。這可說在最近幾百年內的學術與人才方麵，投下了最大的毒菌，此事人人能說，不煩再論。
君權相權不斷摩擦，東漢與北宋，相權被其屬下群臣所抑，流禍已甚深。及明、清兩代廢去宰相，更與傳統精神相違背。這亦己在上文提到。現在且撇開不談人事上那些愚昧與波折，讓我們進一步來討論中國傳統政治本質上的幾個缺點吧。
第一，是它太注重於職權分配之細密化。好處在人人有職，每一職有它的獨立性與相互間的平衡性，因此造成政治上之長期穩定。而其缺點，則使政事不能活潑推進，易於停頓而麻痹化。
第二，是太看重法製之凝固性與同一性，此層與前弊相引而起。全國在同一製度之規定下，往往長期維持到一百兩百年。此固不能不說是政治上一種的成功，但遇應興應革，總不能大刀闊斧，徹底改進，而僅求修補彌縫，逐漸趨於敷衍文飾虛偽而腐化，終於到達不可收拾之境界。
職分與法製，本就偏重在限製束縛人，中國傳統政治一切製度之最要宗旨，即在反抗此等病害。而在其長治久安之下，終不免仍在此等病害中敷衍度過，乃終至於一衰不起，無可救藥。重法過於重人，重職過於重權，重安定過於重動進，重限製過於重放任，此在一大一統政府之龐大機構，來適應農業國家之平穩步驟上，正常容易陷於此等病害而不自覺悟，乃終至陷於大病，不可自拔。
至於西方政治，乃從工商都市中心與各自分別的小地麵上建立發展，根本與中國不同。因此他們的政治傳統，特別重在掌政者重人較過於重法，重權較過於重職。於是較利於動進，而較不利於安定。兩者之間，本是各就所適，而亦各有利弊。西方在十七八世紀，忽然接觸到東方，一時對中國政治大生欽羨，刻意推尊效法，康熙在當時居然成為西方政治理想中的模範皇帝。但他們終於能在合適於他們自己曆史的線索中尋出頭緒，自成條貫，產生出近代西方的政黨政治與代議製度。英國從中國學去了文官考試製度，但他們能把它配合在他們自己體係的政黨政治下而融洽無忤，這是一件極值得我們反省的教訓。
中國自晚清以下，亦極端羨慕西方的分權製與法治精神，卻不知中國傳統政治的大毛病，正在過分注重此等分權與法治。晚清末期，中國要效法西方創行選舉代議製，應該改變傳統演變下的內在流弊，看重活的人超過於看重死的法，隨時好讓多數的意見來更改向來規定的法製，讓人心在法外多留活動之餘地。而中國近代政治積弊，則仍在紙麵文字上用力，一切要求製度化，認為製度可以移值，不必從活的人事上栽根。又認為製度可用來束縛限製人。不知一切政治上的變化，正是活的人要求從死製度中解放。這一根本精神差了，於是從西方所抄襲的，隻得仍成為一種敷衍文飾虛偽與腐化，始終沒有把社會人心要求變化的內在活力，引上正路。這一現象眾所周見，而其病根所在，則始終無人能指出。
近代中國人一麵羨慕西方曆史裏的革命，一麵則又羨慕西方近代政治裏的政黨。但中國曆史，既很少有像西洋式之革命，而政黨之在中國，也永遠受人指摘，總沒有好發展。當知政黨政治，重多數輕少數，實在是重法不重人。中國傳統政治，一向是重職權分劃，重法不重人。人人有職可循，有道可守，用不到結黨。政治之最高層，仍當在創法立法者。較下層，則乃為守法護法者。故曰：“上無道規，下無法守。”可見中國傳統政治道在上法在下，非可以惟道而無法。太史公《史記》謂：“申韓之學源於老莊”。申韓乃法家，而莊老道家則主無為，是則申韓尚法，其本乃在無為，史公之意誠為深遠矣。《論語》又言：“君子群而不黨。”東漢黨錮，唐代朋黨，北宋新舊黨爭，此等在中國，皆以召致衰頹，不足法。
若論西方政府，在先並無像中國般詳明的職權劃分與法製細規之建立，政治變動性太大，遂產生近代政黨政治之要求。西方政黨政治，最先乃由政府要求人民納稅漫無準則而引起。但在中國，自秦到清，一向有規定的稅目與稅額，而收稅職權漢代交與大司農與戶部，連皇帝宰相也不得輕加改動。往往沿襲數百年，要等朝代變了，始有一次大更訂。那樣的守法相因，自然用不到時時召集多數人來討論了。隻有漢武帝當時，因推行鹽鐵政策，他死後，對此政策，政府曾召集民間代表和政府雙方討論過，但此是偶然事，非經常事。即遇政府無端增稅，或稅製改革，在政府內部，便易引起爭端，但仍隻憑法製爭，非憑多數爭。即算是多數意見，亦常是多數在爭持此法製。中國傳統政治裏尊重法製的觀念，已成為曆史上一種惰性。累積一二千年，遺傳到中國人不知不覺的意識之最深層。我們須能因勢利導，病在哪裏，即針對病處下藥。今天硬要由革命來痛快鏟除一切，再痛快建立一切，犧牲了活的人，來爭死的製度，無論是太看重守法，或太看重變法，一樣是太看重了法，實際還是中國的傳統病在作梗。
當知製度因人而立，也該隨人事而活化，徹底改革，與一成不變，同樣不可能。若真要徹底改革，實無異要把曆史一刀切斷，此種奇跡在人類曆史上，尚無先例。我們的政治理想，也不該希望有違反人性的奇跡來完成，因於徹底改革之不可能，於是專對舊的咒詛憤慨，一切痛罵，此乃意氣，非理智。用意氣來創造新政治，也決不是理想的政治。而不幸最近中國政黨，則多在要求徹底改製更法的盛氣下出現。如是則隻有革命，卻不能有像西方政黨雍容揖讓，平心商榷的雅度。
八
近代中國人尤所最醉心者，厥推近代西方政治上之主權論，即政府主權誰屬，一切主權在民眾的理論。在西方，首先是由民眾選舉代表來監督政府，繼之則由民眾代表中之多數黨來實際地掌握政權，組織政府。這一演變在西方，也有他們一段很長的過程，並非一蹴即幾。但在中國傳統政治裏，則很早便另走了一條路，一向注意政府責任何在，它的職權該如何分配，及選拔何等人來擔當此責任。卻不注意到它最後主權在誰的理論上。因此中國社會，一向也隻注意如何培養出一輩參加到政府中去，而能盡職勝任的人才，卻不教人如何爭取政權。因政權在中國傳統政治裏早已開放了，任何人隻要符合法製上的規定條件與標準，都可進入政府。整個政府，即由此等人組成。
由於中西雙方曆史演進不同，而形成的政治心理，雙方也不同。西方的政治意識，可說是一種外傾型的，中國則比較屬於內傾型。中國人心理，較偏重於從政以後如何稱職勝任之內在條件上，而不注重於如何去爭取與獲得之外在活動上。與上述觀念相連帶，中國社會民眾對政府常抱一種信托與期待的態度，而非對立與監視的態度。若我們說西方政權是契約的，則中國政權乃是信托的。契約政權，時時帶有監督性。而信托政權，則是放任與期待。因此中國政治精神，不重在主權上爭持，而重在道義上互勉，這又已成為一種曆史惰性，並不因辛亥革命而消失。
革命後的社會民眾，並不曾有一種積極興趣來監視政府。其受傳統文化陶冶較深的知識分子，還都想束身自好，在期待狀態下準備獻身於政治。這些在其內心肯自動作負責準備的，但多失敗了。受傳統文化陶冶較淺的人，反而較易於接受新潮流，他們投入政黨，全部積極興趣，轉移在如何爭攫政權上，卻沒有如何負責的內心準備。此在西方，並不成為是毛病。因在西方，政府與民眾，本來是敵體，不斷由民眾中間跑出人來，爭持政權是我們的，他們結著黨來監督政府，至少好使政府不敢不負責。在中國，傳統心理上，政府與民眾是上下一體的。民眾中間，本來不斷有人去參加進政府了，問題是在如何盡職與勝任。
現在則整個理論，及政治體製都變了，但曆史惰性依然存在。一輩富於外傾性格的人，競求躍登政治舞台，而偏於內傾性格者則陸續淘汰。理論上精神上都成了外傾型的政治，應該有一個超政府的外在力量來監視而控製它，而實際上則並無此力量，於是中國政治遂急速腐化，即不負責任，而這一種腐化，又在一種惡化姿態即爭取政權中表出。所謂革命與組黨，全隻是一種政治性的活動，卻並未觸及政治的本質。中國的外傾政治，則隻是抄襲膚淺，老在如何活動上注意，而且仍還是全從社會中層階級知識分子中一輩接受傳統文化陶冶較淺，而富於外傾性格者來活動。此一活動，上不在天，下不在地。在理論上，他們說是對民眾負責，為民眾服務。而民眾本身，並不曾密切注視他們，來強迫他們真的負責與服務。
本來中國傳統文化教育，要一輩從事政治活動者，先在其內心具有一種自動負責服務的道德修養，而現在則付之缺如。中國傳統政治在製度本身，本也有要政府自身能自動負責服務的一套措施與法規，現在則又全認為黑暗陳舊而被忽視被棄置。於是那輩乘機攫取政權的人，在此真空圈中，陷入權力欲與財富欲之無限發展，而政治遂愈變愈混亂。這固是新舊過渡中，很難避免之一階程。然其主要責任，則仍應由此輩中層階級知識分子，實際從事政治或接近政治者負擔。而他們卻轉移論鋒，認為是社會民眾之不率職。譬如一店主雇用店員，疏於防範，店員營私舞弊，卻回頭罵店主無能。營私舞弊者是店員，詬厲譴責店主無能者也是那些店員。若使那些人不先洗淨他們營私舞弊的內在動機，而仍由他們指揮店主，試問那無能的店主，如何會忽然有能力來裁判這一批店員呢？
在近代中國，能巨眼先矚，了解中國傳統政治，而求能把它逐步銜接上世界新潮流的，算隻有孫中山先生一人。他的三民主義，實能采納世界政治新潮流之各趨勢，而使其會歸一致。民族主義裏，有德意納粹與法西斯精神之優點，而無其缺失。民生主義裏，有蘇俄共產政權向往之長處，而無其偏病。民權主義又把英美政黨代議製度之理論，釋回增美。政治上之權能分職，最能擷取中國傳統政治如我所謂信托政權的內在精神，而發揮出它的真意義。在西方所倡三權分立的理論下，再加添中國傳統考試監察兩權，使在政府內部自身，有一套能為社會自動負責之法製，而一麵又減輕了近代西方政治之對立性與外傾性，把來符合中國自己的國情。在他理想中，哪一個權能分職的五權政府，實不與社會相對立，而與社會為一體，依然是一種信托政權，而酌取了西方契約政權之長處來補偏救弊。而在新政初期，又設有一段訓政時期，為到達其理想新政權之過渡。大體上，在他總是有意參酌中外古今而自創一新格，惜乎他的意見與理想，不易為國人所接受。人人隻把一套自己所懂得於外國的來衡量，來批評，則孫先生的主張，既不合英美，又不合蘇聯，亦不合德意，將見為一無是處。無怪他要特別申說知難之歎了。
推敲孫先生政治意見的最大用心處，實與中國傳統政治精義無大差違。他隻把社會最下層的民眾，來正式替換了以往最上層的皇室。從前是希望政府時時尊重民意，現在則民意已有自己確切表達之機構與機會。而一麵仍承認政府與民眾之一體，而偏重到政權與民權之劃分。隻求如何能使賢者在職，能者在位，而已在職位者，則求其能暢遂表達他的賢與能，而不受不必需要的牽製。又在政府自身，則仍注重其內在職權之分配與平衡，而不失其穩定性。這一種穩定性，實與一較廣大的國家，而又有較長久的曆史傳統性者，為較更適合。能穩定並不比能動進一定壞，此當斟酌國情，自求所適。此一理想，自然並不即是完滿無缺，盡可容國人之繼續研求與修改。但他的大體意見，則不失為已給中國將來新政治出路一較渾括的指示。比較完全抹殺中國自己傳統，隻知在外國現成政製中擇一而從的態度，總已是高出萬倍。
我們也可說，孫中山的政治理想，還是較偏於內傾型的，以其注意到國情。而目下其他意見，無論是主張英美民權自由，與主張蘇俄共產極權，都是外傾型的，以其目光隻在向外看，而沒有肯回頭一看我們自己的。我們當知孫中山的三民主義與五權憲法，並不是確經試驗而失敗了。他的那番理想與意見，實從未在中國試驗過，而且也未經近代中國的知識分子細心考慮與研索過。
中國近代政治潮流，依然隻側重在革命與組黨兩條路。組黨為的是要革命，革命後仍還隻重在組黨。黨是一種力量，可以用來革命。黨又是一種力量，可以用來把握革命後所取得的政權。所以有了這一黨，便不許有那一黨。那一黨之爭取出路，依然有待於再革命。而中國近代政黨的組成，顯然不由社會下層的真正民眾，而仍是社會中層的知識分子在活動、在主持。他們隻想把民眾投歸黨，沒有想把黨來回向民眾，於是變成了由黨來革民眾的命。這樣的組黨革命，將永不會有成功之前途。
若說孫中山失敗了，他是失敗在一麵是個政治思想家，而同時又是實際革命的領導者，終不免因為領導實際革命之需要，而損害及其思想與理論之純潔與超越性。又失敗在他的黨徒隻知追隨孫中山革命與組黨，沒有能進一步來了解孫中山的政治理想。其他僅知抄襲外國一套現成政治理論與政治形式來組黨與革命的，他們的精神實力，自然更未曾用在建立自己的政治理想上，而隻用在如何組黨與如何革命上。於是西方政治的主權論，一到中國，卻變成了權力論。革命與組黨，隻注重在如何憑借權力而活動。若論政治本質，在近代中國，始終是一張空白，待向外國去套板印刷。始終是用外國的理論，來打破自己的現實。現實重重破壞，而外國理論則始終安放不妥貼。
將來中國政治若有出路，我敢斷言，決不僅就在活動上，決不僅是在革命與組黨上，也決不僅是在抄襲外國一套現成方式上，而必須觸及政治的本質，必須有像孫中山式的為自己而創設的一套政治理想與政治意見出現。縱使這些意見與理想，並不必是孫中山的三民主義與五權憲法，而孫中山的三民主義與五權憲法，也仍還有留待國人繼續研求與實行試驗之價值。這是我窮究了中國二千年傳統政治所得的結論。
（一九五○年作，載《民主評論》二卷十一、十二兩期）思想者自由
西洋政治史學者常說，他們的政治，由神權轉進到王權，又從王權轉進到民權。他們又說，政治有立憲或專製之別，或是君主專製，或是君主立憲，否則是民主立憲。近代中國學者專以抄襲稗販西方為無上之能事，於是也說中國政治由神權轉人到君權。因為中國沒有議會和憲法，中國自然是君主專製，說不上民權。但不知中國自來政治理論，並不以主權為重點，因此根本上並沒有主權在上帝抑或在君主那樣的爭辯。若硬把中國政治史也分成神權時代與君權時代，那隻是模糊影響，牽強附會，不能貼切曆史客觀事實之真相。至於認為中國以往政治，隻是君主專製，說不到民權，也一樣是把西洋現成名詞硬裝進中國。並不是實事求是，真要求了解中國史。當知西洋近代，又有法西斯共產極權兩種政治，完全逃出了他們以前所歸納的君主專製、君主立憲和民主立憲之三範疇。可見這三範疇也隻照他們以前曆史來歸納。雖道中國傳統政治便一定在此三範疇之內，不會以別一方式出現嗎？我們還得把自己曆史歸納出自己的恰當名稱，來為自己政治傳統劃分它演進的階段，這才是尊重客觀實事求是的科學精神。若隻知道根據西方成說，附會演繹，太隨便，亦太懶惰，決不是學者應取的態度。
《尚書》上早說了：“天視自我民視，天聽自我民聽。”類此的話，不止一見。直到春秋時代，隨國的季梁說：“民，神之主也，聖王先成民而後致力於神。”虢國的史嚚說：“國將興，聽於民。國將亡，聽於神。神聰明正直而壹者也，依人而行。”邾文公說：“天生民而樹之君，以利之也。”，晉師曠說：“天生民而立之君，使司牧之，勿使失性，天之愛民甚矣。豈其使一人肆於民上，以從其淫而棄天地之性？”這些話，通春秋二百四十年，類似的還多。這決不是代表神權時代的理論，也不是代表君權的理論，但又不能說它是在主張民權。這裏便告訴我們，中國的政治理論，根本不在主權問題上著眼。
孔子《論語》說得更明顯。季康子問政，孔子對曰：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正。”又說：“苟子之不欲，雖賞之不竊。”又說：“君子之德，風。小人之德，草。草，尚之風，必偃。”這裏所提出的，並不是政治上的主權應該誰屬的問題，而是政治上的責任應該誰負的問題。社會上一切不正，照政治責任論，全由行政者之不正所導致，所以應該由行政者完全負其責。孔子又說：“君君、臣臣、父父、子子。”君要像君樣子，盡君的責任，臣才能像臣樣子，盡臣的責任。臣不臣，還是由於君不君。遠從《尚書》起，已說“萬方有罪，罪在聯躬。”這是一種君職論，絕不是一種君權論。
這番意思，到孟子發揮得更透切。孟子曰：“君仁莫不仁，君義莫不義，君正莫不正。”可見社會上，一切不仁不義不正，全該由行政者負責。所以孟子曾親問齊宣王，士師不能治士，該罷免士師，“四境之內不治，則如之何？”又說：“聞誅一夫紂矣，未聞弑君也。”這是說，君不盡君職，便不成一個君。不成一個君又如何呢？孟子說：“君之視臣如手足，則臣視君如腹心。君之視臣如犬馬，則臣視君如國人。君之視臣如土芥，則臣視君如寇讎。”“寇讎何服之有？”照人道講，不能強人服從他寇讎。臣不服君，有時責任還在君，不在臣。而且臣有臣責，“君有大過則諫，反覆之而不聽則易位。”這也是臣責，臣不能將有大過之君易位，那是臣不盡其責。這些全是政治上的責任論，亦可說是職分論。中國傳統政治理論，是在官位上認定其職分與責任。皇帝或國君，僅是政治上最高的一個官位，所以說天子一位，公、侯、子、男各一位，共五等。君一位，卿、大夫、上、中、下士各一位，共六等。天子和君，在政治上也各有他應有的職分和責任。天子和君不盡職，不勝任，臣可以把他易位，甚至全國民眾也可以把他誅了。這是中國傳統政治理論之重點，必先明白得這一點，才可以來看中國的傳統政治。
二
所謂中國傳統政治，本文隻從秦漢大一統政府成立後說起。更前的則暫略而不論。這幾十年的國內學術界，幾乎無一人不說秦以後的政治是君主專製，但作者仍將不憚反覆對此問題作辯護。本文所論中國傳統政治，亦僅在這一點上作發揮。首先要注意者，中國秦以後的傳統政治，顯然常保留一個君職與臣職的劃分，換言之，即是君權與臣權之劃分。亦可說是王室與政府之劃分。在漢代，內朝指王室言，外朝指政府言。全國財政收入，屬於大司農者歸政府，屬於少府者歸王室，這一劃分，曆代大體保持。宰相是政府領袖，中國傳統政治內宰相之地位和職權，值得我們特別重視。
先就西漢言，皇帝的秘書處“尚書”，最先僅與尚衣、尚冠、尚浴、尚席、尚食同稱六尚，而且尚書也隻有四員。但宰相秘書處卻有十三個部門，古稱十三曹。西曹管相府吏屬署用，此是後代吏部事。東曹管二千石長官遷除，並軍吏任用，此屬後代吏部兵部事。戶曹管祭祀農桑，此屬後代禮部戶部事。奏曹管一切奏章，此如唐之樞密使，明之通政司。詞曹管詞訟，此是後代刑部事。法曹管郵釋傳遞，此後代工部事，清代有郵傳部。尉曹管運輸，此後代工部事，清代有漕運總督。賊曹管盜賊，決曹管罪法判決，此後代刑部事。詞曹所管屬民事，賊曹決曹所管屬刑事。兵曹管兵事，此後代兵部事。金曹管貨幣鹽鐵，此後代戶部事。倉曹主倉穀，此後代戶部事，清代有倉場總督。黃閣管十三曹之總務，此乃宰相府之秘書長與總辦公處。由其組織龐大，即可見全國一切行政，在宰相府無所不關。後代尚書六部二十四司，在此十三曹中早已包括。每一曹的職權，幾乎可像後代一專部大臣。但他們俸祿很低，隻有百石，還不及個小縣長。此因縣長由政府正式任命，而公曹則由宰相私人辟署。公曹的職權，由法理論，全是宰相的職權。公曹並不是政府的正式官，此種職位身份，相當於封建時代之所謂陪臣，但他們在當時的威望則極高。上自退職的九卿二千石，相等於近代各部部長及省主席之位，下及草澤大儒，相類於今之所謂社會賢達，都可由宰相自由聘任。他們也很多願意擔當宰相府公曹的職務。這在後代幾乎是一件不可想像的事。此因官職吏職，在當時觀念上，並無像後世般的高下清濁之分。而相權之重，也由此可想見。
據說漢代宰相府，照例不設門闑，即門限和門鈴門鼓之類，表示相府對社會開放的意思，人人有事，人人可逕到相府去關白。相傳有某宰相，他曾用一掌門蒼頭，名叫宜祿，後代積習相沿，人民到相府，隻呼宜祿，便得引進，事見《通典》。這真可算是中國傳統政治裏的一番嘉話，著在史籍。近代學者隻知痛罵中國傳統政治是帝王專製黑暗高壓，對於此等記載，決然全不會理會到。
直到唐代，宰相職權，更是劃分得明白。全國最高政令，名義上由皇帝頒發，唐人謂之敕。在法理上，則有些敕書，全由宰相擬定。漢代宰相是首長製，唐代宰相是委員製。最高議事機關稱政事堂。一切政府法令，須用皇帝詔書名義頒布者，事先由政事堂開會議決，送進皇宮劃一敕字，然後由政事堂蓋印中書門下之章發下。沒有政事堂蓋印，即算不得詔書，在法律上沒有合法地位。
宋太祖乾德二年時，三位宰相同時去職了，皇帝要下詔任趙普為新宰相。宰相則是一副皇帝。照唐代舊製，皇帝不能逕自發出沒有宰相副署的詔令，因此宋太祖遂召集群臣來商討這一問題的處理。有人主張，唐代在甘露事變後數日間，也曾有類此困難，當時由尚書仆射，即如今之行政院長，奉行詔書。但有人反對，因尚書省長官隻有政事上之執行權，而無出令權，認為此乃變亂時故事，承平之世不得援例。結果由當時開封府尹帶有同平章事官銜者，即出席政事堂會議者書敕。即此可見，至少在唐代和宋初，皇帝並不能隨便下詔，頒布命令。若必要說中國傳統政治是君主專製，該對這些曆史事實，有更進一步的解說。
但宋代相權，較之唐代，確是降抑了。唐代是先由宰相在政事堂擬定詔稿，用書麵送皇帝用印，皇帝所有的隻是一種同意權。宋代則由宰相開具意見，當麵先呈請皇帝意旨，再退下正式起草，因此皇帝在頒布詔敕上，事前獲得了更大的發言權。但這並不是說宋代皇帝便可獨裁專製。當時皇帝要立一個後妃，被宰相李沆把詔書燒了。皇帝不根據宰相劄子即建議書，由內降出命令，被宰相杜衍退還了。這些故事，在宋代並不止少數的幾次。直到蔡京當宰相，他才開始“奉行禦筆”，這是說，宰相隻為皇帝副署，不再自己出主意。這是中國史上典型的權臣與奸相，但他隻是不盡宰相之職。從外麵說，他把宰相的出命權自己放棄。從內裏說，他把一切責任推卸到皇帝身上去。但我們仍不能說，在當時法理上宰相無權。因為皇帝的命令，依然須由蔡京蓋上宰相印始得行下。
但我們也不能由此說政府一切命令，宰相可以全權作主。在唐代，凡遇軍國大事，照例先由中書省屬官中書舍人各擬意見，稱為五花判事。再由中書令即宰相審核裁定，送經皇帝畫敕後，再須送經門下省，由其屬宮給事中一番覆審，若門下省不同意，還得退回重擬。因此必得中書、門下兩省共同認可，那道詔書才算合法。故唐代詔令，都經中書、門下兩省聯席會議決定。宋代大體情形也差不多。王安石當宰相，要擢用一新官，負責起草命令的人不同意，把宰相手條當時稱為詞頭的退回了，自請辭職。宰相答應他辭職，第二第三個負責人照樣把宰相手條退回。王安石固執己見，繼續把這些負責起草人罷免，前後七八個，沒有人肯為宰相正式起草，終於臨時覓得一個代理官把此手續完成了。這並不是王安石不能自己下筆起這草，此乃中國傳統政治在法理上的職權規定。當時人都反對安石，無作宰相體，王安石新政，多半失敗在他的獨裁姿態上。
中國傳統政治，皇帝不能獨裁，宰相同樣地不能獨裁。而近代的中國學者，偏要說中國的傳統政治是專製是獨裁。而這些堅決主張的人，同時卻對中國傳統政治，對中國曆史上明白記載的製度與事跡，從不肯細心研究一番。他們也許又會說，不許任何一人專製，是最高明的專製。不許任何一人獨裁，是最深刻的獨裁。總之，他們必要替中國傳統政治裝上“專製”二字，正如必要為中國社會安上“封建”二字一般，這隻是近代中國人的偏見和固執，決不能說這是中國以往曆史之真相。
宋代政製之所以不如唐，原因在宋初開國，中國正經曆了長時期的軍閥統治，真讀書人少，傳統曆史文化無人了解與理會。待過七八十年，社會學術文化複興，而政治上一切設施，有些已經積習難反。但宋代政治，畢竟還有一規模。中國曆史上的政治黑暗，宜莫過於元代。若說中國真有一段政治專製黑暗時期，元代似可當之。
明太祖革命，驅除胡元，複興漢、唐規模，成為當時政治上共同的理想。但明太祖終是一粗人，曆史文化修養不深，他首先反對尊孟子為聖人。他在中國傳統政治史上，做了一件創古未有的大翻案，即是正式下令廢止宰相，改用內閣大學士。照法理講，內閣隻是皇帝的私人辦公廳，不是政府正式的政事堂。內閣學士也隻是皇帝的內廷秘書，不是外朝正式宰相之職。於是皇帝在法理上，便變成在政府裏的真正領袖。一切最高命令，全由皇帝發布。但這也不是說即由皇帝一人獨裁專製。皇帝的命令，因於傳統政治習慣之束縛，依然必先經過內閣。照法理論，內閣大學士的身份決非真宰相，但就當時實際情形論，內閣大學士卻漸漸變形站到以往傳統宰相的地位上去了。但有人若以大學士身份而真正執行宰相職權，那在明代的政治法理上講是越權的，張居正便吃了這個虧。
在當時人心目中，張居正隻算一權臣，不算一大臣，因他乃憑借當時政治領袖皇帝的秘書即大學士身份，而實際掌握了領袖之大權。在中國傳統政治的法理觀點上，王安石跡近獨裁，張居正則跡近弄權，所以招致同時及後世絕大多數的反對。他兩人的政治事業，也終於當身失敗了。近代中國人，一麵高倡要模仿西方法治精神，一麵又崇拜要像似西方的所謂變法事業，於是高捧王安石、張居正，認為是中國第一流的大政治家，而把當時反對方麵則全罵為黑暗守舊頑固。但若真能細讀曆史，這又何嚐是平心之論呢？
要說中國曆史上真正的專製政治，清代是第二個，但滿洲人比蒙古人高明，他們懂得接受中國傳統政治裏麵許多的好處，而又能把中國傳統政治轉變成為他們所要的君主獨裁製。內閣大學士閑置了，把皇帝辦公廳改移到皇宮內部所謂南書房軍機處。大學士走不進南書房，便預聞不到軍國要務。皇帝重要命令直接由南書房軍機處發出。而且可以直接發給中央乃及地方各機關各行政首長。這在明代是不可能的，是違法的。明代皇帝命令必先分別發與六部尚書，這相當於今之行政院的各部部長，不過明代皇帝像是自兼了行政院長而已。明代又在每一部尚書之下都設有專門的谘議顧問之類，謂之六部給事中，他們有權反駁皇帝命令，隻要他們不同意，可以把皇帝上諭原封退回。這是沿襲唐、宋舊製而來的。清代又把這封駁權取消了。而且清代皇帝命令也不必一定經過尚書。關於兵事，可以直接發送於前方統帥，不經兵部。關於財務，可以直接發送於某一地方之行政首長，不經戶部。而且皇帝命令可以秘密送出，此之謂廷寄上諭，密封，由兵部加封發驛。這又是破天荒未有之創製。
在明代以前，皇帝正式命令不公布，亦算是違法的，而且也不可能。皇帝的秘密信件，絕不算是政府的正式公文，絕不能取得政治上法理的地位。但在清代是取得了。因此我們可以說，清代政治才真是一種君主專製的政治。但中國傳統的政治觀念以及政治習慣，還是在當時龐大的政治組織中存在，而發生絕大的力量，即使滿清政權，也不能把以往傳統全都推翻了。因此滿清政治，也還有許多不能由皇帝專製來推動行使的。
三
無疑的，在中國傳統政治裏，即使除卻蒙古、滿洲兩代狹義的部族政權不論，皇帝終是站在政治上最高的一位。而且皇帝是終身的，不比宰相以下一切官員，最長不過在某一職位上繼續一二十年的時期。而且皇位又是世襲的。中國社會自秦以下，既已沒有了世襲特權的貴族階級，於是隻有皇帝和皇室，相形之下，更見高高在上，尊貴無比了。而且中國傳統政治，不能不說它含有許多合理的穩定性，於是一個皇室，往往隨著政府穩定而傳襲到兩三百年以上，這些都不斷地造成而且增加了皇帝和皇室在中國傳統政治裏麵的比重。皇帝不能皆賢，縱賢，而使長時期高踞尊位，總不免要在政治上橫添許多不良的影響。但這是人事問題，不關政治體製。我們不能專據這些人事來衡定整個的政治體製，來抹殺那整個政治體製背後所有的理想，及其一切規製法理之用心所在。古今中外，人類曆史尚無發現一種絕對有利無弊的政製，亦沒有一種可以推行數百年之久，而不出毛病的製度。不僅以往如此，將來亦必還如此。若我們隻專意來搜羅中國曆史上皇帝皇室種種罪惡，存心憑借它來批評中國的傳統政治，這也依然是偏見。
中國傳統政治，既主選賢與能，為何不想出一種皇帝公選的製度來呢？這亦有它外在客觀條件之限製。在貴族政治下，皇位容易公選，小國寡民城市國家的皇帝，也易公選。中國自秦以後，卻是一個大一統的國家，社會上又沒有特權貴族存在，散漫的一千幾百個縣行政單位，居民多數在農村，皇帝公選無法推行。有一個舉國共戴長期世襲的元首，國家易趨安定。隻求他不太作惡，利害兩權，而容許一個世襲皇室之存在，這不能說是全由於皇帝方麵之壓力，也不能說是全由於人民方麵之奴性。這盡可有一個較近光明的看法，較近情理的說法。
但中國古人亦未嚐不知世襲皇室可能有壞處，皇室傳統終必要更易，中國人向來便很少信有萬世一統跡近神權的觀念。遠在《尚書》裏早說：“天命不於常”。西周皇室卜世三十，卜年八百，即使這故事是由春秋時人所偽造，也可證明春秋時人也並不信有萬世不絕的皇室傳統。可見中國傳統的皇室世襲，乃是一種權宜之計。隻有秦始皇帝，始說一世二世乃至萬世，這是他一時的興奮心理，但已為後世國人所詬厲。因那時中國初次創出大一統政府，以前封建時代列國分爭的局麵打破了，當時認為天下一家，從此將不再見兵革，世界永久和平，皇室傳統自可萬世不輟了。即在近代，自稱最前進的共產主義者，何嚐不認為社會發展到共產階段，政權發展到無產階級專政，從此即與天地同其長久，永遠不會再有新形態出現呢？即就相信民主政治的人，豈不也認為此後政治，將永遠是政黨選舉不再有變動嗎？以今例昔，又何必對古人多肆抨擊呢？
但秦始皇帝的迷夢，頃刻消失了，西漢學者更不信有萬世一統的皇室。皇室變動，在中國人腦裏，隻有兩途，一是堯、舜禪讓，一是湯、武革命。禪讓是主動的，你好，讓你做。革命是被動的，你不好，讓我做。與其革命，不如禪讓。彌漫在戰國遊士圈中的禪國讓賢論，到漢代複活了。尤其是漢武帝以後，一輩知識分子，屢勸漢皇室及早讓賢，甚至像蓋寬饒、眭弘，繼續因此招受殺身之禍，但那種理論依然繼續擴大，繼續普遍。連漢宗室大儒劉向也說：“從古無不亡之國”，到他兒子劉歆，便公開讚助王莽來接受漢帝之讓位。不幸新政權短命，漢光武自稱光複舊物，禪讓理想遭遇了極大的波折。但一到東漢皇室腐敗。禪讓論又抬頭。更不幸的是曹丕、司馬炎、劉裕直到楊堅那批人，憑借偽裝來糟蹋此“禪讓”二字。把禪讓思想的來源攪髒了。唐代李淵父子，在隋朝覆亡後，崛起用兵，蕩平群雄，這正可說是與湯、武革命同樣性質的新事件。但李淵父子仍然不敢正式提出革命二字，不肯老實說出，你不好，讓我做。卻仍舊要偽裝魏、晉以來禪讓之惡套。後來的知識分子，都說唐代得天下以正，可惜多此偽裝禪讓之一舉，為唐代開國留下了汙點。這些全有史書文集記載，哪能說中國士大夫一向全是傳統奴性，是帝王家奴，是封建頭腦呢？
但中國帝皇新統，由東漢以下，不論禪讓也好，革命也好，永遠落在權相或軍人的手裏，很少能由社會下層平地拔起而登皇帝寶位的。有之，以前隻是漢高祖，以後隻是明太祖。近儒梁任公曾說，中國曆史缺乏真正的革命，此亦有種種外在客觀條件可為說明。第一是中國傳統政治比較富於合理性，毛病多出在人事上，與整個製度無關。來一個壞宰相，可以希望換一個好的。出一個壞皇帝，可以希望有好宰相彌縫，也可希望後麵來一個好皇帝。人事變動，留與人以許多希望，何必把整個製度徹底推翻呢？而且中國傳統政治，容許全國知識分子按年考試選舉，不斷參加。對政治有抱負的，總想一旦加入政府親自來改革，遂不想站在政府外麵來革命。社會上由此失卻革命的領導。而且中國傳統政治職權分配特別的細密，各部門各單位都寓有一種獨立性與衡平性，一麵互相牽製，一麵互相補救，政府全局，很難普遍腐敗。因此留給人以在政治內部自身扭轉之希望。
中國又是一個大農國，各地農村收獲，豐歉不等，這一地區活不下，別一地區還能安居樂業。天時轉變，很少長期荒歉，繼續三五年以上的。農民稍可生活，寧願和平忍耐，並無興趣來進行全國性的大破壞。因此種種條件，中國曆史上極難引起全國普遍性的長期革命。這正與在中國曆史上不易發展出一種民眾選舉製度，同樣有它本身客觀條件之限製，不能憑空說是專製壓力所造成。社會在下麵不易起革命，政府在上麵也同樣地不易有專製。若說這是中國政治的缺點，則這一缺點，毛病是在中國國家規模太大。但我們究竟不能責備中國古人為何建立起這樣一個大規模的國家呀！
漢高祖何以能以平民身份一躍而為天子呢？第一是當時東方民眾普遍反對秦政權，第二是戰國以來，社會大變動，貴族階級崩潰，平民勢力崛起，漢高祖正憑此兩大潮流之會合而成功。明太祖又何以能以一平民身份而躍登天子大位呢？這因元朝末年，全國普遍反對蒙古人，而蒙古政府裏又極少漢人勢力，因此漢人的新政權，自然隻有從社會下層躍起了。其餘的王朝改易，大體全在政府內部，憑借社會叛亂自生變化。而這些叛亂，則多半為權奸與大軍人造機會，否則引進了外來勢力。黃巾引出了董卓與曹操，五胡亂華由此栽根。黃巢引出了朱全忠與李克用，五代十國長期黑暗由此開始。李闖、張獻忠引進了滿洲二百四十年的部族專製。洪、楊以天國為號召，以耶穌為天兄，洪秀全為天弟，所至焚燒孔廟，擾攘十多年，割據半個中國，而終於失敗了。
孫中山先生開始依民族傳統精神對滿清政府革命，其所提倡三民主義與五權憲法之深義，國人極少明白了解，仍以與西方民主革命同等相視。一麵是排滿，另一麵是推翻中國二千年傳統的專製黑暗政治。前一事成功了，後一事卻撲了一個空。自己的傳統，不易徹底打倒，別人的新花樣，不易徹底學得，於是中山先生乃不得不自己說革命尚未成功了。
先之有袁世凱與北洋軍閥，繼之有毛澤東共產黨於抗日勝利後得勢。今天的中共還在繼續革命，還是刻意要把中國傳統社會傳統曆史痛快斬絕，徹底推翻。孫中山先生民族主義理想之完成，其前途尚屬渺茫。
正因對整個社會整個文化不妥協，自然要感到自己力量微弱，於是轉對外來勢力與內在黑暗勢力妥協了。這可證明，一個國家不了解自己國情，不從曆史傳統源頭認識，專門一意模仿外國，總得有危險。即使一意模仿別人家建設工作，也可有危險存在，更何況是專在一意模仿別人家的破壞工作呢？
四
上麵粗略地指出了中國傳統政治裏，政府組織與職權分配的利弊得失之大綱，下麵將提出一更重要節目，即中國傳統政治裏的選舉考試製度，來再加以一番簡約的敘述。中國傳統政治觀念與政治理論，自始即偏重在政府之職分與責任，而不注重在政府之權利上。這一層已在上文提揭。惟其要求政府之盡職勝任，選賢與能的理論，自然連帶而起。戰國時代，遊士得勢，貴族政權和平移轉。秦代統一政府出現，宰相以下多是平民。漢高祖初得天下，即下令招賢。直到漢武帝，這一趨勢達到正式的法製化，全國優秀青年，受國家大學教育，憑其成績，補郎補吏，加入政府。不到一百年，西漢政府早已完全是一個士人政府了。
所謂士人政府者，即整個政府由全國各地之知識分子即讀書人所組成。東漢時此一製度，更加嚴密，按全國各個行政地域單位，憑其戶口統計，每二十萬人按年得選舉一人入政府。又防選舉不實，有權門請托及徇私舞弊諸現象，再由政府在各地選舉後加一番考試。這樣由教育與行政服務之實地觀察，與選舉與考試四項手續，而始獲正式進入政府。像這樣的一種法律規定，其用意不能不說是在開放政權與選拔人才。魏、晉時代的九品中正製，乃因當時地方騷亂，交通阻梗，中央政府行使職權能力有限，全國選舉難於推行，乃由中央指定各地域服務中央政府官吏中之性行中正者，采訪同鄉輿論，開列各地區人才，造成表冊，送政府作為錄用之根據。其用意仍似漢代之地方察舉，特因實際困難，不得不演變出這一種新規定，新製度。但此一製度，在當時即不斷遭受反對，一到隋、唐統一政府重建，公開考試製度即代之而興。唐代定製，學校生徒是一出身，禮部（相當於今之教育部）考試，又是一出身。獲得此兩途出身者，再須經吏部（相當於今之內政部）考試，始獲正式入仕，但禮部考試乃一種公開競選，較之學校按年資出身者更為社會所重視，於是被認為政治上之正軌出路，終於逐漸集中到科舉製度之一項目。這一製度，雖在考試技術上不斷有種種之改變，但在法製大體上，則一直沿用到晚清。
這實在是中國傳統政治裏最值得注意的一製度。遠從兩漢以下，即一向以地方察舉及公開考試，定為人民參加政治惟一的正途。因於有此製度，而使政府與社會緊密聯係，融成一體。政府即由民眾所組成，用不著另有代表民意機關來監督政府之行為。近代西方政府民眾對立，由民眾代表來監督政府，此隻可說是一種間接民權。若由民間代表自組政府，使政府與民眾融成一體，乃始可稱為是一種直接民權。而此種民間代表，又並不來自社會中某一特殊身份或特殊階級，像古代的貴族政權與軍人政權，像近代的富人政權即資本主義社會的政權，與窮人政權即無產階級專政的政權，而實係一種中性的政權，即全國各地，包括貴族軍人富人窮人一切在內，而隻以德性與學問為標準的士人政權。此一政權很早即產生在中國，何以故？因西方政治觀念注重在主權上，故其政治重心，始終脫離不了強力與財富。而中國傳統政治觀念則注重在政治之職能上，因此也始終脫離不了知識與學養。
這一製度之惟一可疵議者，則為察舉與考試權之操於政府，而不操於社會。但若認定政府即是社會中一機構，而並非超出於社會外之另一敵對體，則此層實亦並無大可疵議之理據。而且掌握察舉與考試實權者，並不是皇帝，亦不是宰相，而係地方長官及禮部即今教育部，與吏部即今內政部。而且亦並不是禮部與吏部之長官，而係由此兩部中的較低級的官員所主管。普通是由相當於近代之部次長及司長身份者，來司理其職。所以在唐代即有韋貫之說：“禮部侍郎重於宰相。”因宰相即由禮部侍郎所職掌的考試中揀出。我們無論如何，不能不承認此一製度，為中國傳統政治一至要的特點。
其與察舉及考試製度連帶相關者，則為銓敘製度。初入仕途，必經由察舉與考試，而進入仕途後之升遷降黜，則全憑其實際服務成績而銓敘之。此項銓敘權亦不操於皇帝，不操於宰相，而操之於吏部。亦不操於吏部之長官，而操之於其屬員。這一種考功課績的法規，也遠從漢代始，而發展到唐代，則最臻精善。在曆史上的一般評論，對唐代選舉考試製，仍還有非議，而對唐代考功製度，則無不稱譽。唐代官位分九品，四品以下，全由考功郎中相當於今司長以下官校定。三品以上，始由政府臨時派特任官知考使任考核。但亦有由一個考功郎中李渤而居然來考核宰相禦史大夫的成績等第的。此雖逾越了法製規定，但在當時卻傳為佳話，不認之為犯法。直到明代，政府全部文武官的升黜任用，還是操在吏、兵兩部。而吏部掌握文官的任用權，因此當時說吏部權重逾宰相。張居正在內閣，首先要把銓敘權即選官權由吏部手裏奪來，但不久此權仍歸吏部。可見照中國傳統法製，即宰相也不該總攬大權於一身，又何論是皇帝。
五
依照上述，中國傳統政治，注重在政府之職能。故設一官，必有一官之職，而有一職，即有一種稱職與不稱職之責。然則，管理和監察此種責任者又是誰？在中國傳統政治裏，特設有禦史和諫官。禦史本是代替皇帝和宰相來負責監察政府下麵官員之稱職勝任與否，而諫官則是負責來監察皇帝的。依照曆史演變講，宰相在封建時代，論其名義，隻是一個管家，故稱宰；或副官，故稱相。但一到秦漢以後郡縣時代，大一統政府產生，皇帝化家為國，於是管家的變成管理全國行政，封建家庭中的私職變成了大一統政府裏的公職。宰相原先隻是一個皇帝的總管家，亦可說是皇帝的代理人，但又可說是一個副皇帝。宰相在漢代也稱丞相，丞字同樣是一種副官之稱。副皇帝代表皇帝來管理國事，同時也代表皇帝來負其不稱職的責任。
這一轉變，意義卻甚深甚大，但在中國史上，此種大變化，也隻是一種潛移默運，和緩地變了，並沒有急劇明顯的革命鬥爭為之判然劃分。這最是中國史之難讀處，同時又是對中國史之必先了解處。
禦史大夫在漢代是一個副宰相。副宰相又有兩個副官，一是負責代宰相管理監察政府，不論中央與地方的下屬官吏。另一副官則代宰相負責管理監察皇帝及皇室。一個叫禦史丞，一個叫禦史中丞，中丞是處內廷的。換言之，禦史丞監察外朝，即政府。禦史中丞監察內朝，即皇室。由此觀之，皇帝也該受監察，監察皇帝的也該是宰相。但宰相不便直接監察皇帝，而且宰相總攬全國行政大權於一身，已是不勝其重，才把監察之職分給副宰相，即禦史大夫。而禦史大夫要監察全國上下，仍嫌職責太重，才把監察之職再分給兩丞。一負監察中央及地方政府之責，一負監察皇帝並及皇帝之家及宮廷之責。若把皇帝作為第一級官，宰相是第二級，禦史大夫是第三級，則禦史中丞最高已屬第四級。但第四級官有權監察第一級，這一點又是中國傳統政治裏一種最寓精義的編配。
當知大職負大任，小職負小任。皇帝的大任，專在任用宰相，能用得到好宰相，皇帝責任已盡。宰相權任太重，發號施令，決定萬機，這是更重大的，才把監察之責交與副宰相禦史大夫。副宰相隻綜握監察大權，至於專責監察皇帝與皇室，那又比較職小而任輕，易於擔當了，才把此職責交與禦史中丞。我們若明白這一層意義，則由第四級官來監察第一級官，自是毫不足怪。同樣的道理，在漢代六百石俸的州刺史，可以監察二千石俸的郡太守。因郡太守負責一郡行政，自屬職高任重，州刺史隻負責察看郡太守做差了事沒有，自屬職小任輕，這些全該從中國傳統政治偏重職能的理論來觀察。你若隻說中國傳統政治隻是君權專製，隻是高壓黑暗，你雖可欺騙現代不讀書的中國人，但若使古人複起，他到底要喊冤枉。
上述製度逐步演變，到唐代遂有台諫分職。台官指的是禦史台，專負糾察百官之責。諫官則專對天子諫淨過失而設。論其職位，諫官還是宰相之屬官，而禦史台則成一獨立機關，不再是宰相的直轄部屬了。任用宰相，權在皇帝。任用諫官，則權在宰相。諫官之職在諫皇帝，不諫宰相，也不得彈劾朝廷百官。彈劾朝廷百官是禦史台的職分。照唐代習慣，宰相見皇帝討論政事，常隨帶諫官同去。遇皇帝有不是處，諫官即可直言規正。如此則宰相與皇帝雙方有一緩衝，可免直接衝突。而諫官職分，本來又是要他來諫諍的，所以他盡直言也不會得罪。即使得罪了，宰相可以把他免職降黜，一麵顧全了皇帝麵子，一麵不致牽動到宰相之自身。至於那諫官呢？他也不怕罷免，橫豎一小官，罷免值不得什麽，而他可博得直言敢諫之譽，對他將來政治地位，反而有益。這些全是中國傳統政治裏麵運用技術的苦心處。惜乎現代人隻把舊傳統一口罵盡，再也無心來體味。
宋代這方麵，又遠不如唐代。那時規定台官諫官均不得由宰相推薦，於是諫官也不屬於宰相，他們的職分，變成不是與皇帝為難，而轉移鋒芒來和宰相為難了。於是宰相無法糾繩皇帝，除非是和皇帝直接衝突。而宰相身旁，卻多了一個掣肘的機關。因禦史隻限於彈劾違法和不盡職，而諫官則職在評論是非，兩職顯有分別。在唐代是諫官幫助宰相，在皇帝前麵評論皇帝之是非。在宋代是諫官在宰相旁邊，來評論宰相的是非了。照理，政府各部分職務上的是非得失，各部分負責人都有發言權，諫官則專用來對皇帝諫諍的，那是宰相的一分職。本來用意，該是用相權來限製君權的，而現在則轉成君權用來限製相權了。這一製度之轉變，顯見是出於皇帝之私心。而且諫官職分本來在評論是非，評論錯了也不算違職，也不算犯法，如是則政府中橫生了一部分一專持異見不負實責的分子，形成了諫官與政府之對立，即諫官與宰相之對立。但相權究竟即是君權之化身，後來宋神宗信用了宰相王安石，竭力想推行新法，而一輩諫官，橫起反對，連神宗也無奈之何。這是皇帝自食其果了。再到後來，因諫官習氣太橫，太多是非，激起政治上反動，大家不理會他們的胡鬧，終於台宮諫官，在政府裏全不發生作用了，這又是諫宮之自食其果。可見一種政治，果是太不合理，它自己會失敗，行不通。若說中國自秦以來傳統政治，老是專製黑暗，居然得維持了兩千年，那顯然是不通人類曆史公例的一種無知妄說了。
到明代，又索性把諫官廢了，隻留給事中，而給事中的職權也獨立了。它的職權還是在審核皇帝詔旨，若給事中認為不合，可以把皇帝詔旨退還。在唐代，給事中本是宰相屬員，不過幫助宰相把所擬詔旨，再加一番審核，審核有不是處，那道詔旨可以重擬。擬詔是宰相之權，審核依然是宰相之權，把一個權分兩番手續來行使，這是審慎，不是衝突。但在明代則不然，一切政令從六部尚書發下，都須經給事中審核。給事中是分科的，吏部有吏部的給事中，兵部有兵部的給事中，戶部有戶部的給事中，這都是專門分職的。在職位上，他們是下級官，在名義上，他們隻是參加意見。給事中的駁議，在當時名叫科參，是分類參加意見之義。但因他們是獨立機關，隻負發表意見之責，不負實際上行政利害成敗之責。於是實際負責的長官，反而不得不接受他們的意見。萬一不聽科參意見，而闖出亂子，豈不是更長科參氣焰，更增自己罪戾嗎？於是不負責任的下級官，反而陰握了暗中的決定權，那不能不說是明代政製一失敗。但明太祖廢了宰相，也幸得有此一職，遂使皇帝和內閣大學士的詔令，也有行不下的阻礙，還是得失參半。
到清代，連給事中的職權也廢止了，於是真成為皇帝專製，皇帝的命令，真可無阻礙地一直行下。在清代叫做台諫合一。在這時，政府裏隻有彈劾百官違法與不盡職的，再沒有對政事發表意見，評論是非得失的，那豈不是政製上一大大的失敗嗎？就便利皇帝專製言，那也可算是勝利，非失敗，但到頭則落得一個大失敗。滿清一代的皇帝專製，終於是完全失敗了。
六
現在把中國傳統政治，扼要再加以一番綜括的敘述。
（一）中國傳統政治，論其主要用意，可說全從政治的職分上著眼，因此第一注重的是選賢與能，第二注重的是設官分職。
（二）因中國是一個大國，求便於統一，故不得不保留一舉國共戴的政治領袖即皇帝。又因無法運用民意來公選，因此皇位不得不世襲。
（三）要避免世襲皇帝之弊害，最好是采用虛君製，由一個副皇帝即宰相來代替皇帝負實際的職務及責任。明清兩代則由皇帝來親任宰相之職，隻不負不稱職之責。
（四）政府與皇室劃分，此直至清代皆然。
（五）政府與社會融合，即由社會選拔賢才來組織政府。
（六）宰相負一切政治上最高而綜合的職任。
（七）選拔人才的責任，自漢至唐之辟舉，交付與各級行政首長自行擇用其屬員。考試權交付與禮部與吏部，宋代以後則專在禮部。
（八）考課成績升黜官吏權則交與吏部。
（九）監察彈劾權交付與特設的獨立機關。唐代有禦史台，下至明代有都察院。
（十）對於皇帝之諫諍責任及最高命令之覆審與駁正權，交付與給事中與諫官。此兩官職，唐代隸屬於宰相，宋以後至明漸成獨立機關，清代則廢止不複設。
（十一）職權既定，分層負責，下級官各有獨立地位，幾乎政府中許多重要職權都分配在下級，而由上級官綜其成，宰相則總百官之成。
現在再值得一提的，則為漢代九卿到唐代尚書六部之演變。近代中國學者，常認自秦以後的中國傳統政治，總是專製黑暗，好像老沒有什麽變動似的。實則人類曆史，絕不能有經曆數百年千年不變的事情，政治製度也不能例外。中國傳統政治，縱使盡合理，盡進步，也不能保持千年而不變。現在隻顧痛罵中國傳統政治兩千年守舊不變，其實轉像是過獎了。漢代中央政府的組織，皇帝以下有三公，宰相禦史大夫與太尉，太尉是全國武官長。三公以下有九卿。九卿全屬宰相，有時亦分屬三公。照理應該都是政府的政務官，但顧名思義，實際上隻能說漢代九卿隻是皇帝的家務官。太常是管宗廟的，常是嚐字聲借，指祭祀言。光祿勳是大門房，勳把閽字聲借，管門戶與侍衛的。衛尉是武裝侍衛。太仆是車夫頭，管輿馬與出行的。廷尉是司法官，但在這一行列中，隻能說是皇家之私法庭。大鴻臚是管交際賓客的。宗正是管皇帝家族和親戚的。大司農是大賬房，少府是小賬房。如是則不說他們是皇室的家務官是什麽呢？然而全國一切行政，卻又分配到他們職掌，如學校教育歸太常，工程建築歸少府之類，可見那時的政府，究竟不脫封建氣味。皇帝化家為國，宰相是皇帝管家，因而兼管到全國政務。九卿是皇帝家務官，因而也兼管到全國政務之各部門。我們隻看漢代九卿職名，便知那時政府初由皇室中漸漸蛻化的痕跡。
但到唐代便不同了，九卿變成了九寺，寺是衙門名稱，全成為閑職，全國政務盡隸尚書省，省亦衙門之名稱。分六部：一吏部、二戶部、三禮部、四兵部、五刑部、六工部。照名義論，那些全是政府的政務官，再不與皇室私務相關了。這不能不說是中國傳統政治裏一絕大的演變。這一演變，正足說明中國傳統政治在努力把政府與皇室劃分的一個大趨勢。這一趨勢，正可說明中國傳統政治並非建立在王權專製上的一大見證。
唐代的尚書省，絕似近代西方的內閣與行政院，這是管理全國行政部門的最高機關。唐代尚書六部的規模，直到清代末年，大體上沒有變。唐代製度，在下有科舉製，為政府公開選拔人才，在上有尚書省，綜合管理全國行政事務。這兩製度，奠定了中國傳統政治後一千年的穩固基礎。在唐玄宗時，又曾寫定了一部《唐六典》，這是中國傳統政治裏留下的一部最大最有價值的行政法典，整個中央政府以及尚書六部一切行政，大體都包括在這書裏，亦大體為後代所遵守。從世界曆史論，這也是一部最古最偉大最有價值的行政法典了。那時全國一切政務，都集中到尚書省，上麵的命令，也全由尚書省分發執行。尚書省在唐代是合署辦公的，全省一首長即尚書令，兩次長為左右仆射，各分領三部，左仆射領吏、戶、禮、右仆射領兵、刑、工。尚書省建築，成一三合形。左廊十二司，吏、戶、禮各四司。右廊十二司，兵、刑、工各四司。正中向南是總辦公廳即都堂。上午各部長官在總辦公廳集合辦公，下午各歸本部本司。但尚書省隻管行政，沒有最高出令權。最高出令權在中書省，審核在門下省。三省同為政府最高中樞，除非尚書省長官或次長獲得出席政事堂兼銜，在當時不算是宰相。
直到宋代，尚書省規模還是極龐大。據宋人筆記，那時尚書省六曹二十四司，有一百六十個辦公桌，辦公吏員計有一千零四十三人。某年五六兩月，文書統計達十二萬三千五百餘件。神宗時建造尚書新省，凡三千一百餘間。都省在前，總五百四十二間。其後分列六曹，每曹四百二十間，廚房也占一百間。唐代的尚書省，則有四千楹。到明代，尚書分部辦公，直轄皇帝權下，不再有首長與總辦公處。明太祖親自獨裁，在某月八天之內，便批閱了中外奏劄一千一百六十件，計三千二百九十一事。中國傳統政府裏的政務叢脞，即此可想。
但中國傳統政治畢竟總有一規模，一法製。即就傳遞文書一事說，唐代中央在長安，明代在北京。那時到全國各地交通，全靠驛站。緊要文書限幾天到，次要限幾天。全國驛站都由兵部管，幾百年相傳，沒有說一件公文可以失時誤限的。否則若使各種公文，都可失時誤限，試問這樣一個大國家，又用何法來處理？近代中國學者，隻知道說中國傳統政治是由皇帝一人專製黑暗。試問他皇帝一人，如何來專製這樣一個廣土眾民的大國？即在政治技術上，也值得我們細心研究。不能盡罵中國人從來是奴性，不遇到西洋人，老不懂革命，便盡由那皇帝一人來放肆專製了。
七
但我並不曾說中國傳統政治有利而無弊。目下人類知識，也尚未能發展出一個永遠有利而無弊的政府。或恐人類知識，會永不能發展出一個有利而無弊的政府來。科舉製度固是唐以下傳統政治一最重要的奠基石，但在考試技術上，不知經過了多少次爭論與改變，而終於到明中葉以後，仍不免有八股文出現。這可說在最近幾百年內的學術與人才方麵，投下了最大的毒菌，此事人人能說，不煩再論。
君權相權不斷摩擦，東漢與北宋，相權被其屬下群臣所抑，流禍已甚深。及明、清兩代廢去宰相，更與傳統精神相違背。這亦己在上文提到。現在且撇開不談人事上那些愚昧與波折，讓我們進一步來討論中國傳統政治本質上的幾個缺點吧。
第一，是它太注重於職權分配之細密化。好處在人人有職，每一職有它的獨立性與相互間的平衡性，因此造成政治上之長期穩定。而其缺點，則使政事不能活潑推進，易於停頓而麻痹化。
第二，是太看重法製之凝固性與同一性，此層與前弊相引而起。全國在同一製度之規定下，往往長期維持到一百兩百年。此固不能不說是政治上一種的成功，但遇應興應革，總不能大刀闊斧，徹底改進，而僅求修補彌縫，逐漸趨於敷衍文飾虛偽而腐化，終於到達不可收拾之境界。
職分與法製，本就偏重在限製束縛人，中國傳統政治一切製度之最要宗旨，即在反抗此等病害。而在其長治久安之下，終不免仍在此等病害中敷衍度過，乃終至於一衰不起，無可救藥。重法過於重人，重職過於重權，重安定過於重動進，重限製過於重放任，此在一大一統政府之龐大機構，來適應農業國家之平穩步驟上，正常容易陷於此等病害而不自覺悟，乃終至陷於大病，不可自拔。
至於西方政治，乃從工商都市中心與各自分別的小地麵上建立發展，根本與中國不同。因此他們的政治傳統，特別重在掌政者重人較過於重法，重權較過於重職。於是較利於動進，而較不利於安定。兩者之間，本是各就所適，而亦各有利弊。西方在十七八世紀，忽然接觸到東方，一時對中國政治大生欽羨，刻意推尊效法，康熙在當時居然成為西方政治理想中的模範皇帝。但他們終於能在合適於他們自己曆史的線索中尋出頭緒，自成條貫，產生出近代西方的政黨政治與代議製度。英國從中國學去了文官考試製度，但他們能把它配合在他們自己體係的政黨政治下而融洽無忤，這是一件極值得我們反省的教訓。
中國自晚清以下，亦極端羨慕西方的分權製與法治精神，卻不知中國傳統政治的大毛病，正在過分注重此等分權與法治。晚清末期，中國要效法西方創行選舉代議製，應該改變傳統演變下的內在流弊，看重活的人超過於看重死的法，隨時好讓多數的意見來更改向來規定的法製，讓人心在法外多留活動之餘地。而中國近代政治積弊，則仍在紙麵文字上用力，一切要求製度化，認為製度可以移值，不必從活的人事上栽根。又認為製度可用來束縛限製人。不知一切政治上的變化，正是活的人要求從死製度中解放。這一根本精神差了，於是從西方所抄襲的，隻得仍成為一種敷衍文飾虛偽與腐化，始終沒有把社會人心要求變化的內在活力，引上正路。這一現象眾所周見，而其病根所在，則始終無人能指出。
近代中國人一麵羨慕西方曆史裏的革命，一麵則又羨慕西方近代政治裏的政黨。但中國曆史，既很少有像西洋式之革命，而政黨之在中國，也永遠受人指摘，總沒有好發展。當知政黨政治，重多數輕少數，實在是重法不重人。中國傳統政治，一向是重職權分劃，重法不重人。人人有職可循，有道可守，用不到結黨。政治之最高層，仍當在創法立法者。較下層，則乃為守法護法者。故曰：“上無道規，下無法守。”可見中國傳統政治道在上法在下，非可以惟道而無法。太史公《史記》謂：“申韓之學源於老莊”。申韓乃法家，而莊老道家則主無為，是則申韓尚法，其本乃在無為，史公之意誠為深遠矣。《論語》又言：“君子群而不黨。”東漢黨錮，唐代朋黨，北宋新舊黨爭，此等在中國，皆以召致衰頹，不足法。
若論西方政府，在先並無像中國般詳明的職權劃分與法製細規之建立，政治變動性太大，遂產生近代政黨政治之要求。西方政黨政治，最先乃由政府要求人民納稅漫無準則而引起。但在中國，自秦到清，一向有規定的稅目與稅額，而收稅職權漢代交與大司農與戶部，連皇帝宰相也不得輕加改動。往往沿襲數百年，要等朝代變了，始有一次大更訂。那樣的守法相因，自然用不到時時召集多數人來討論了。隻有漢武帝當時，因推行鹽鐵政策，他死後，對此政策，政府曾召集民間代表和政府雙方討論過，但此是偶然事，非經常事。即遇政府無端增稅，或稅製改革，在政府內部，便易引起爭端，但仍隻憑法製爭，非憑多數爭。即算是多數意見，亦常是多數在爭持此法製。中國傳統政治裏尊重法製的觀念，已成為曆史上一種惰性。累積一二千年，遺傳到中國人不知不覺的意識之最深層。我們須能因勢利導，病在哪裏，即針對病處下藥。今天硬要由革命來痛快鏟除一切，再痛快建立一切，犧牲了活的人，來爭死的製度，無論是太看重守法，或太看重變法，一樣是太看重了法，實際還是中國的傳統病在作梗。
當知製度因人而立，也該隨人事而活化，徹底改革，與一成不變，同樣不可能。若真要徹底改革，實無異要把曆史一刀切斷，此種奇跡在人類曆史上，尚無先例。我們的政治理想，也不該希望有違反人性的奇跡來完成，因於徹底改革之不可能，於是專對舊的咒詛憤慨，一切痛罵，此乃意氣，非理智。用意氣來創造新政治，也決不是理想的政治。而不幸最近中國政黨，則多在要求徹底改製更法的盛氣下出現。如是則隻有革命，卻不能有像西方政黨雍容揖讓，平心商榷的雅度。
八
近代中國人尤所最醉心者，厥推近代西方政治上之主權論，即政府主權誰屬，一切主權在民眾的理論。在西方，首先是由民眾選舉代表來監督政府，繼之則由民眾代表中之多數黨來實際地掌握政權，組織政府。這一演變在西方，也有他們一段很長的過程，並非一蹴即幾。但在中國傳統政治裏，則很早便另走了一條路，一向注意政府責任何在，它的職權該如何分配，及選拔何等人來擔當此責任。卻不注意到它最後主權在誰的理論上。因此中國社會，一向也隻注意如何培養出一輩參加到政府中去，而能盡職勝任的人才，卻不教人如何爭取政權。因政權在中國傳統政治裏早已開放了，任何人隻要符合法製上的規定條件與標準，都可進入政府。整個政府，即由此等人組成。
由於中西雙方曆史演進不同，而形成的政治心理，雙方也不同。西方的政治意識，可說是一種外傾型的，中國則比較屬於內傾型。中國人心理，較偏重於從政以後如何稱職勝任之內在條件上，而不注重於如何去爭取與獲得之外在活動上。與上述觀念相連帶，中國社會民眾對政府常抱一種信托與期待的態度，而非對立與監視的態度。若我們說西方政權是契約的，則中國政權乃是信托的。契約政權，時時帶有監督性。而信托政權，則是放任與期待。因此中國政治精神，不重在主權上爭持，而重在道義上互勉，這又已成為一種曆史惰性，並不因辛亥革命而消失。
革命後的社會民眾，並不曾有一種積極興趣來監視政府。其受傳統文化陶冶較深的知識分子，還都想束身自好，在期待狀態下準備獻身於政治。這些在其內心肯自動作負責準備的，但多失敗了。受傳統文化陶冶較淺的人，反而較易於接受新潮流，他們投入政黨，全部積極興趣，轉移在如何爭攫政權上，卻沒有如何負責的內心準備。此在西方，並不成為是毛病。因在西方，政府與民眾，本來是敵體，不斷由民眾中間跑出人來，爭持政權是我們的，他們結著黨來監督政府，至少好使政府不敢不負責。在中國，傳統心理上，政府與民眾是上下一體的。民眾中間，本來不斷有人去參加進政府了，問題是在如何盡職與勝任。
現在則整個理論，及政治體製都變了，但曆史惰性依然存在。一輩富於外傾性格的人，競求躍登政治舞台，而偏於內傾性格者則陸續淘汰。理論上精神上都成了外傾型的政治，應該有一個超政府的外在力量來監視而控製它，而實際上則並無此力量，於是中國政治遂急速腐化，即不負責任，而這一種腐化，又在一種惡化姿態即爭取政權中表出。所謂革命與組黨，全隻是一種政治性的活動，卻並未觸及政治的本質。中國的外傾政治，則隻是抄襲膚淺，老在如何活動上注意，而且仍還是全從社會中層階級知識分子中一輩接受傳統文化陶冶較淺，而富於外傾性格者來活動。此一活動，上不在天，下不在地。在理論上，他們說是對民眾負責，為民眾服務。而民眾本身，並不曾密切注視他們，來強迫他們真的負責與服務。
本來中國傳統文化教育，要一輩從事政治活動者，先在其內心具有一種自動負責服務的道德修養，而現在則付之缺如。中國傳統政治在製度本身，本也有要政府自身能自動負責服務的一套措施與法規，現在則又全認為黑暗陳舊而被忽視被棄置。於是那輩乘機攫取政權的人，在此真空圈中，陷入權力欲與財富欲之無限發展，而政治遂愈變愈混亂。這固是新舊過渡中，很難避免之一階程。然其主要責任，則仍應由此輩中層階級知識分子，實際從事政治或接近政治者負擔。而他們卻轉移論鋒，認為是社會民眾之不率職。譬如一店主雇用店員，疏於防範，店員營私舞弊，卻回頭罵店主無能。營私舞弊者是店員，詬厲譴責店主無能者也是那些店員。若使那些人不先洗淨他們營私舞弊的內在動機，而仍由他們指揮店主，試問那無能的店主，如何會忽然有能力來裁判這一批店員呢？
在近代中國，能巨眼先矚，了解中國傳統政治，而求能把它逐步銜接上世界新潮流的，算隻有孫中山先生一人。他的三民主義，實能采納世界政治新潮流之各趨勢，而使其會歸一致。民族主義裏，有德意納粹與法西斯精神之優點，而無其缺失。民生主義裏，有蘇俄共產政權向往之長處，而無其偏病。民權主義又把英美政黨代議製度之理論，釋回增美。政治上之權能分職，最能擷取中國傳統政治如我所謂信托政權的內在精神，而發揮出它的真意義。在西方所倡三權分立的理論下，再加添中國傳統考試監察兩權，使在政府內部自身，有一套能為社會自動負責之法製，而一麵又減輕了近代西方政治之對立性與外傾性，把來符合中國自己的國情。在他理想中，哪一個權能分職的五權政府，實不與社會相對立，而與社會為一體，依然是一種信托政權，而酌取了西方契約政權之長處來補偏救弊。而在新政初期，又設有一段訓政時期，為到達其理想新政權之過渡。大體上，在他總是有意參酌中外古今而自創一新格，惜乎他的意見與理想，不易為國人所接受。人人隻把一套自己所懂得於外國的來衡量，來批評，則孫先生的主張，既不合英美，又不合蘇聯，亦不合德意，將見為一無是處。無怪他要特別申說知難之歎了。
推敲孫先生政治意見的最大用心處，實與中國傳統政治精義無大差違。他隻把社會最下層的民眾，來正式替換了以往最上層的皇室。從前是希望政府時時尊重民意，現在則民意已有自己確切表達之機構與機會。而一麵仍承認政府與民眾之一體，而偏重到政權與民權之劃分。隻求如何能使賢者在職，能者在位，而已在職位者，則求其能暢遂表達他的賢與能，而不受不必需要的牽製。又在政府自身，則仍注重其內在職權之分配與平衡，而不失其穩定性。這一種穩定性，實與一較廣大的國家，而又有較長久的曆史傳統性者，為較更適合。能穩定並不比能動進一定壞，此當斟酌國情，自求所適。此一理想，自然並不即是完滿無缺，盡可容國人之繼續研求與修改。但他的大體意見，則不失為已給中國將來新政治出路一較渾括的指示。比較完全抹殺中國自己傳統，隻知在外國現成政製中擇一而從的態度，總已是高出萬倍。
我們也可說，孫中山的政治理想，還是較偏於內傾型的，以其注意到國情。而目下其他意見，無論是主張英美民權自由，與主張蘇俄共產極權，都是外傾型的，以其目光隻在向外看，而沒有肯回頭一看我們自己的。我們當知孫中山的三民主義與五權憲法，並不是確經試驗而失敗了。他的那番理想與意見，實從未在中國試驗過，而且也未經近代中國的知識分子細心考慮與研索過。
中國近代政治潮流，依然隻側重在革命與組黨兩條路。組黨為的是要革命，革命後仍還隻重在組黨。黨是一種力量，可以用來革命。黨又是一種力量，可以用來把握革命後所取得的政權。所以有了這一黨，便不許有那一黨。那一黨之爭取出路，依然有待於再革命。而中國近代政黨的組成，顯然不由社會下層的真正民眾，而仍是社會中層的知識分子在活動、在主持。他們隻想把民眾投歸黨，沒有想把黨來回向民眾，於是變成了由黨來革民眾的命。這樣的組黨革命，將永不會有成功之前途。
若說孫中山失敗了，他是失敗在一麵是個政治思想家，而同時又是實際革命的領導者，終不免因為領導實際革命之需要，而損害及其思想與理論之純潔與超越性。又失敗在他的黨徒隻知追隨孫中山革命與組黨，沒有能進一步來了解孫中山的政治理想。其他僅知抄襲外國一套現成政治理論與政治形式來組黨與革命的，他們的精神實力，自然更未曾用在建立自己的政治理想上，而隻用在如何組黨與如何革命上。於是西方政治的主權論，一到中國，卻變成了權力論。革命與組黨，隻注重在如何憑借權力而活動。若論政治本質，在近代中國，始終是一張空白，待向外國去套板印刷。始終是用外國的理論，來打破自己的現實。現實重重破壞，而外國理論則始終安放不妥貼。
將來中國政治若有出路，我敢斷言，決不僅就在活動上，決不僅是在革命與組黨上，也決不僅是在抄襲外國一套現成方式上，而必須觸及政治的本質，必須有像孫中山式的為自己而創設的一套政治理想與政治意見出現。縱使這些意見與理想，並不必是孫中山的三民主義與五權憲法，而孫中山的三民主義與五權憲法，也仍還有留待國人繼續研求與實行試驗之價值。這是我窮究了中國二千年傳統政治所得的結論。
（一九五○年作，載《民主評論》二卷十一、十二兩期）思想者自由