官字最難懂
中國曆史的裏兒和麵兒 作者：張程 投票推薦 加入書簽 留言反饋
官，也稱為“職”，或者合稱為“官職”、“職事官”。
官員是在固定政府機構中、掌管具體職責的人，而官員擁有的職權就是官銜意義上的“官”。比如吳縣縣令、吏部主事、乾清宮一等侍衛等，我們一看就知道他們具體負責什麽、處於什麽政府機構中。俗話說“縣官不如現管”，一個官員到底能管多大範圍、管多少百姓，很大程度上決定了他的實際權力的大小。所以，“官”對官員的作用最大，是官銜中的核心要素。
應該說，“官”意思明確，便於理解，可它偏偏是古代官製中最複雜的一環。
如果曆朝曆代都按照白紙黑字寫明的官職編製來安排人員、開展工作，那麽“官”一點都不複雜。可偏偏每個朝代都不“依法辦事”，都要來些小動作、搞點暗箱操作。比如東漢的時候，朝廷將天下劃為幾個州，每個州派遣“刺史”。所謂刺史，字麵上的意思是刺探地方吏治，看看地方官有沒有和中央保持高度一致，有沒有貪贓枉法的行徑。刺史的級別很低，且沒有常駐機構，屬於中央臨時派出的檢察官。它不算正式的官職，而算是一項“差遣”或者“差使”，就像現代人出差辦事一樣。但在實踐中，因為刺史決定著地方官員的沉浮榮辱，地方官員逐漸唯刺史馬首是瞻。原先隻是巡察地方的刺史，最終演變為了橫亙在地方郡縣和中央政府之間的一級正式官職。
與此類似的還有唐朝的觀察使、節度使。唐朝分天下為十幾個道，每道派遣一個分巡禦史考察地方政務得失、官吏優劣，稱為觀察使。和刺史的情形一樣，觀察使很快變為了有實權的、常駐的官職，他們的本職“分巡禦史”反倒成了可有可無的虛職。而節度使最初則是派到邊疆節製和調度軍隊的中央官員，最終也演變為了地方實職。從唐朝開始，“差遣”、“差使”開始流行，到宋朝泛濫成災。
宋朝官員幾乎人人都有“差使”，而且不少人身兼多項差使。那麽，他們還有時間和精力去處理本職工作嗎？當然沒有。朝廷就是不讓你去做本職工作，才設置各種各樣的臨時差遣，讓甲官去做乙事、丙官暫代丁職，人為造成了官製的複雜。
宋朝高度君主專製，國家“強幹弱枝”，恨不得消除一切權力不穩定因素。比如唐末五代時期節度使權力膨脹，和中央叫板。宋朝一建立就來了招“杯酒釋兵權”，把節度使的實權都給收了。節度使還是一個高官，但被架空了，不管事了。比如，“徐州節度使”被安置在開封當寓公，好吃好喝供著，那徐州的政務怎麽辦呢？中央派遣一個官員去“臨時處理”一下，叫作“某官知徐州事”，意思是讓某某人去“知道”徐州的事情，簡稱“知州”。知州雖然是臨時差遣，但從一開始就被朝廷當作是地方實職。此外還有“知府”、“知縣”等，都成了之後幾百年中國的地方官職。
宋朝的官職最亂，文官大多有三個頭銜，即：官、職、差。“官”是用來確定待遇的，與實際的工作內容基本無關，專業名詞叫作“寄祿官”，意思是用來拿薪水的。宋朝中央各個部門領薪水的人不少，卻沒有一個專職的官員，都是有官名而不任其職，在本部門拿錢不在本部門上班。人都哪兒去了呢？都被派到其他部門或者地方政府去“出差”了。比如宋朝的地方領導班子分別由安撫使、轉運使、提刑按察使、提舉常平使組成，一看就知道是“差使”。第二項的“職”一般是館職，如翰林院、國史館、集賢院、昭文館和各閣、各殿的大學士、學士之類。它們是虛銜，用來表示文官的清貴地位，既不能給官員帶來收入，更不用官員去上班。第三項的“差”才是一個人真正的職權所在，一般加上“判、權、知、直、監、提舉、提點”等字，在理論上隻能算是臨時負責的事情。在這三項中，“官”最穩定，當上後很難被拿下，“職”次之，“差”最不穩定，經常變更。所謂“差遣罷而官職尚存，職落而官如故”。
宋朝官員的實權大小和收益多少，取決於“差”，所以人們四處鑽營，謀得一個差使。蘇軾就承認：“久客都下，桂玉所迫，囊裝並竭……唯日望一差遣出去耳。”元祐七年（1092），蘇軾的官職是“龍圖閣學士左朝奉郎知揚州事”，其中“知揚州事”是蘇軾的差遣，是他真正的工作；“龍圖閣學士”是“職”，表明蘇軾的文官出身；“左朝奉郎”才是蘇軾理論上真正的官。那蘇軾人在何方呢？在揚州“出差”呢！另一個北宋名臣寇準曾經擔任“虞部郎中樞密直學士判吏部東銓”，其中虞部郎中是他的官，虞部是工部的一個司，說明寇準在工部領工資；直學士是職；判吏部東銓是差，是實際職責。寇準就類似於“借調”到吏部工作的戶部官員。
明清時期，朝野認識到宋代官製過於冗雜，效率過低，於是該撤的撤、該並的並、該轉正的轉正，官、職、差三者逐漸統合為了“官”。但差使、差遣並未絕跡，還衍生出了新的官名。比如明朝派人“巡撫”、“總督”地方，最後這些人都成了地方實權官員，仿佛是漢代刺史、唐代節度使曆史的重演。
以上說的是差使、差遣橫行，衝擊正常的官製，接下來談談普遍存在的兼職情況。
兼職，就是官員在職務之外還有職務，也稱“加官”。其中，原先的官職叫作“本官”，決定著官員的等級和待遇，兼任的官職叫作“加官”或“兼職”。古裝影視劇中常常有“削去某某人本兼各職”的說法，這“本兼各職”就表明古代官員兼職現象很多。
尚書一職，原先是內廷之中的小官，負責整理皇帝的書籍、文件。它和尚衣、尚膳一樣，圍繞著皇帝的生活需要轉，並不涉及政治實權，最初由宦官擔任。皇帝把朝堂上的公文、大臣們的奏章，都交給尚書保管，遇到犯懶的時候幹脆就讓尚書給出處理意見。如此一來，小小的尚書就有了谘詢和建議的權利，開始幹涉朝政。在中國曆史上，皇帝權力膨脹，朝臣權益萎縮是一大趨勢。皇帝們在和外朝大臣（主要是丞相）的爭鬥中，越來越仰仗尚書們的行政支持。他們更喜歡尚書這類在自己身邊、被動接受指令、不會反抗、沒有威脅的職位。到漢朝時，尚書儼然擴充為可以與朝廷相抗衡的一個“小朝廷”了，分門別類，為皇帝出謀劃策，經手政務，變為了事實上的政務中樞。外朝大臣開始取代宦官，擔任尚書，並且有“尚書令”一職統管所有尚書。尚書令的實權超過了丞相。於是丞相們反過來爭著要兼任尚書令——雖然尚書令依然是小官。隻有兼任了尚書令的丞相才被視為真丞相，否則就被視為“假相”、“虛相”。之後，又有“錄尚書事”（總領尚書們處理的事情）一職，更成為權臣們爭搶的新兼職。兩漢及魏晉時期，老皇帝要死了，新皇帝年幼，老皇帝就會給兒子指定輔政大臣。這些輔政大臣可能現有地位不高，老皇帝通常讓他們“錄尚書事”，不做假相做真丞相。
可見，古代的兼職、加官現象大抵出於權力需要。比如三國時期，蜀漢諸葛亮以丞相之尊兼任益州牧（正式名稱是“領益州牧”），因為當時蜀漢就隻有益州這塊地盤，諸葛亮要抓在手裏，便於集權。唐末，丞相還不惜兼任戶部“三司”（戶部司、鹽鐵司、度支司）的郎中，也是為了把財權抓在手裏，方便辦事。
魏晉南北朝時期，多個政權對峙，戰事不斷。當時地方最高長官刺史往往兼任軍職，加官“都督某州某州軍事”。比如，荊州是南朝重鎮，人口密集經濟發達，還承擔著長江中遊的防務，荊州刺史一般至少加官“都督荊州軍事”，意思是他同時是荊州地區的最高軍事長官。很多時候，荊州刺史還都督鄰近州的軍事，比如加官“都督荊、雍、司、信、湘五州軍事”的，就擁有了五個州的最高指揮權。此外，刺史還加有將軍號，比如輔國將軍、武衛將軍等；獲封爵位，比如王、公、侯等（此二項參見階、爵的內容）。如果一個刺史既沒有將軍號和爵位，又沒有加上“都督某州軍事”的官職，那他的權限非常有限，隻能簡單地治民，被譏諷為“白紙刺史”、“單車刺史”。
唐朝確立了三省製，中書省有決策權、門下省有審核權，二省的長官中書令和門下侍中在政事堂商議決定朝政大政方針，然後交給尚書省執行。中書令和門下侍中的權力大於尚書令，被視為丞相。於是，尚書省的領導：尚書令、尚書仆射們就千方百計地希望能夠“同中書門下平章事”、“參知政事”、“參知機務”，也就是能夠參加政事堂的決策會議。如果他們帶有這樣的頭銜，也能躋身丞相行列。發展到後來，“同平章事”、“參知政事”成了丞相的正式稱號。
明朝時，皇帝厭惡了三省六部製，覺得尚書們也不能滿足專製需要，於是在身邊建立內閣，讓一批讀書人擔任大學士，出謀劃策、經手政務。於是，朝堂上的尚書、侍郎們爭搶著兼任內閣大學士——盡管一直到明朝滅亡，內閣大學士都隻是五品小官。清朝雖然繼承了內閣，可覺得跪聽聖旨的軍機大臣們更聽話、更好用，又將實權轉移到軍機處。於是乎，內閣大學士、尚書、侍郎們又爭著要擠入軍機處，謀得一份兼職。在明清地方上，總督、巡撫們都有兼職，不是兼任都察院的右都禦史（右副都禦史）、兵部尚書（兵部侍郎），就是兼管了鹽務、提督、操江等事務。不然，孤孤單單的一個總督或者巡撫，也是“單車總督”、“白紙巡撫”。
在差遣和兼職之外，還有代理官職現象，在唐朝稱為“檢校”，在清朝稱為“署理”、“護理”，表示雖然沒有正式擔任某項官職，但行使該職位的權力。如唐朝魏徵曾擔任“檢校侍中”一段時間後才去掉“檢校”二字，正式就任“侍中”。這是因為魏徵資曆不夠。大詩人杜甫被後人稱為“杜工部”，因為他擔任過工部員外郎。其實，杜甫這個官職也是“檢校”的，他本人隻是在成都給朋友嚴武當幕僚（劍南節度府參謀）。中唐以後，地方藩鎮勢力壯大，連幕僚都代理起了中央官職，杜甫就屬於這種情況。清朝的“署理”之風盛行，有的縣衙裏從知縣到典史都是代理的，代理一兩年就換人。其中的目的就是多騰出位置來安排冗員。
以上介紹的就是在正常官職之外，差使、兼職和代理橫行的情況。看一個官員的身份，重要的不是他的本官，而是其他內容。為什麽古代官場有章不循、有法不依呢？
第一，原來的製度設計跟不上形勢的變化，不能適應新形勢、新情況和新問題。
第二，設置臨時官職，處理突發事件，比如戰亂、饑荒和重大工程等。為了應付這些客觀需要，官場上進行靈活處理，或者增加臨時機構和人員，或者在現有官員身上加上兼職，都是可以理解的。比如晚清的時候，直隸總督和兩江總督分別兼任南北洋通商大臣，負責對外交涉，就屬於第一種客觀需要；黃河發大水、地方爆發饑荒，朝廷就會派欽差大臣去治河、賑災，就屬於第二種情況了。
第三，官場是一個淘汰率極低的職場，上去容易下來難。為了排除那些老邁中庸、屍位素餐的官員的幹擾，幹一些實事，當權者往往提拔官階較低卻有才能的人通過差使、兼職、代理等形式，掌握實權去幹事。當權者也借此掌握人事權，提高政府效能。魏徵代理侍中，當屬於這種情況。
第四，統治者集權和專製的需要。統治者出於自卑心理，或者不自信，老覺得有人威脅自己的統治，通過各種非常規手段，人為製造官製的複雜性，羈絆、監視、防範官員們。這是曆朝曆代不斷向地方派出監察官、巡視官外加欽差大臣的原因，也是皇帝們老是信任身邊的人、用身邊的人取代正常的政府機構的原因——比如先用尚書取代外朝，再用內閣取代尚書，又用軍機處取代內閣。皇帝們喜歡的是隨叫隨到、隻聽話不問話，最好是跪著記錄聖旨，然後一溜煙兒跑出去執行的奴才。最終，清朝皇帝找到了這樣的機構，那就是軍機處。
晚清官場擁擠，僧多粥少，候補官員如過江之鯽，充斥在各地和各部衙門之中。如何安置官場冗員和候補人員，成了當權者的難題。他們的主要做法有兩個：第一是縮短官員的任期，從五六年降低到兩三年，這樣就可以多安排一倍的人；第二就是設置各種臨時機構，比如厘金局、勸募局、練兵所、督辦處等，或者動不動就“特事特辦”、“成立工作組”，委派官員（“委員”）處理，盡可能安插官員。這些局、所、處、委員，任命了就難以撤免，不出幾年就衍生出新一批的官職。這是晚清官職雜亂的原因。
官員是在固定政府機構中、掌管具體職責的人，而官員擁有的職權就是官銜意義上的“官”。比如吳縣縣令、吏部主事、乾清宮一等侍衛等，我們一看就知道他們具體負責什麽、處於什麽政府機構中。俗話說“縣官不如現管”，一個官員到底能管多大範圍、管多少百姓，很大程度上決定了他的實際權力的大小。所以，“官”對官員的作用最大，是官銜中的核心要素。
應該說，“官”意思明確，便於理解，可它偏偏是古代官製中最複雜的一環。
如果曆朝曆代都按照白紙黑字寫明的官職編製來安排人員、開展工作，那麽“官”一點都不複雜。可偏偏每個朝代都不“依法辦事”，都要來些小動作、搞點暗箱操作。比如東漢的時候，朝廷將天下劃為幾個州，每個州派遣“刺史”。所謂刺史，字麵上的意思是刺探地方吏治，看看地方官有沒有和中央保持高度一致，有沒有貪贓枉法的行徑。刺史的級別很低，且沒有常駐機構，屬於中央臨時派出的檢察官。它不算正式的官職，而算是一項“差遣”或者“差使”，就像現代人出差辦事一樣。但在實踐中，因為刺史決定著地方官員的沉浮榮辱，地方官員逐漸唯刺史馬首是瞻。原先隻是巡察地方的刺史，最終演變為了橫亙在地方郡縣和中央政府之間的一級正式官職。
與此類似的還有唐朝的觀察使、節度使。唐朝分天下為十幾個道，每道派遣一個分巡禦史考察地方政務得失、官吏優劣，稱為觀察使。和刺史的情形一樣，觀察使很快變為了有實權的、常駐的官職，他們的本職“分巡禦史”反倒成了可有可無的虛職。而節度使最初則是派到邊疆節製和調度軍隊的中央官員，最終也演變為了地方實職。從唐朝開始，“差遣”、“差使”開始流行，到宋朝泛濫成災。
宋朝官員幾乎人人都有“差使”，而且不少人身兼多項差使。那麽，他們還有時間和精力去處理本職工作嗎？當然沒有。朝廷就是不讓你去做本職工作，才設置各種各樣的臨時差遣，讓甲官去做乙事、丙官暫代丁職，人為造成了官製的複雜。
宋朝高度君主專製，國家“強幹弱枝”，恨不得消除一切權力不穩定因素。比如唐末五代時期節度使權力膨脹，和中央叫板。宋朝一建立就來了招“杯酒釋兵權”，把節度使的實權都給收了。節度使還是一個高官，但被架空了，不管事了。比如，“徐州節度使”被安置在開封當寓公，好吃好喝供著，那徐州的政務怎麽辦呢？中央派遣一個官員去“臨時處理”一下，叫作“某官知徐州事”，意思是讓某某人去“知道”徐州的事情，簡稱“知州”。知州雖然是臨時差遣，但從一開始就被朝廷當作是地方實職。此外還有“知府”、“知縣”等，都成了之後幾百年中國的地方官職。
宋朝的官職最亂，文官大多有三個頭銜，即：官、職、差。“官”是用來確定待遇的，與實際的工作內容基本無關，專業名詞叫作“寄祿官”，意思是用來拿薪水的。宋朝中央各個部門領薪水的人不少，卻沒有一個專職的官員，都是有官名而不任其職，在本部門拿錢不在本部門上班。人都哪兒去了呢？都被派到其他部門或者地方政府去“出差”了。比如宋朝的地方領導班子分別由安撫使、轉運使、提刑按察使、提舉常平使組成，一看就知道是“差使”。第二項的“職”一般是館職，如翰林院、國史館、集賢院、昭文館和各閣、各殿的大學士、學士之類。它們是虛銜，用來表示文官的清貴地位，既不能給官員帶來收入，更不用官員去上班。第三項的“差”才是一個人真正的職權所在，一般加上“判、權、知、直、監、提舉、提點”等字，在理論上隻能算是臨時負責的事情。在這三項中，“官”最穩定，當上後很難被拿下，“職”次之，“差”最不穩定，經常變更。所謂“差遣罷而官職尚存，職落而官如故”。
宋朝官員的實權大小和收益多少，取決於“差”，所以人們四處鑽營，謀得一個差使。蘇軾就承認：“久客都下，桂玉所迫，囊裝並竭……唯日望一差遣出去耳。”元祐七年（1092），蘇軾的官職是“龍圖閣學士左朝奉郎知揚州事”，其中“知揚州事”是蘇軾的差遣，是他真正的工作；“龍圖閣學士”是“職”，表明蘇軾的文官出身；“左朝奉郎”才是蘇軾理論上真正的官。那蘇軾人在何方呢？在揚州“出差”呢！另一個北宋名臣寇準曾經擔任“虞部郎中樞密直學士判吏部東銓”，其中虞部郎中是他的官，虞部是工部的一個司，說明寇準在工部領工資；直學士是職；判吏部東銓是差，是實際職責。寇準就類似於“借調”到吏部工作的戶部官員。
明清時期，朝野認識到宋代官製過於冗雜，效率過低，於是該撤的撤、該並的並、該轉正的轉正，官、職、差三者逐漸統合為了“官”。但差使、差遣並未絕跡，還衍生出了新的官名。比如明朝派人“巡撫”、“總督”地方，最後這些人都成了地方實權官員，仿佛是漢代刺史、唐代節度使曆史的重演。
以上說的是差使、差遣橫行，衝擊正常的官製，接下來談談普遍存在的兼職情況。
兼職，就是官員在職務之外還有職務，也稱“加官”。其中，原先的官職叫作“本官”，決定著官員的等級和待遇，兼任的官職叫作“加官”或“兼職”。古裝影視劇中常常有“削去某某人本兼各職”的說法，這“本兼各職”就表明古代官員兼職現象很多。
尚書一職，原先是內廷之中的小官，負責整理皇帝的書籍、文件。它和尚衣、尚膳一樣，圍繞著皇帝的生活需要轉，並不涉及政治實權，最初由宦官擔任。皇帝把朝堂上的公文、大臣們的奏章，都交給尚書保管，遇到犯懶的時候幹脆就讓尚書給出處理意見。如此一來，小小的尚書就有了谘詢和建議的權利，開始幹涉朝政。在中國曆史上，皇帝權力膨脹，朝臣權益萎縮是一大趨勢。皇帝們在和外朝大臣（主要是丞相）的爭鬥中，越來越仰仗尚書們的行政支持。他們更喜歡尚書這類在自己身邊、被動接受指令、不會反抗、沒有威脅的職位。到漢朝時，尚書儼然擴充為可以與朝廷相抗衡的一個“小朝廷”了，分門別類，為皇帝出謀劃策，經手政務，變為了事實上的政務中樞。外朝大臣開始取代宦官，擔任尚書，並且有“尚書令”一職統管所有尚書。尚書令的實權超過了丞相。於是丞相們反過來爭著要兼任尚書令——雖然尚書令依然是小官。隻有兼任了尚書令的丞相才被視為真丞相，否則就被視為“假相”、“虛相”。之後，又有“錄尚書事”（總領尚書們處理的事情）一職，更成為權臣們爭搶的新兼職。兩漢及魏晉時期，老皇帝要死了，新皇帝年幼，老皇帝就會給兒子指定輔政大臣。這些輔政大臣可能現有地位不高，老皇帝通常讓他們“錄尚書事”，不做假相做真丞相。
可見，古代的兼職、加官現象大抵出於權力需要。比如三國時期，蜀漢諸葛亮以丞相之尊兼任益州牧（正式名稱是“領益州牧”），因為當時蜀漢就隻有益州這塊地盤，諸葛亮要抓在手裏，便於集權。唐末，丞相還不惜兼任戶部“三司”（戶部司、鹽鐵司、度支司）的郎中，也是為了把財權抓在手裏，方便辦事。
魏晉南北朝時期，多個政權對峙，戰事不斷。當時地方最高長官刺史往往兼任軍職，加官“都督某州某州軍事”。比如，荊州是南朝重鎮，人口密集經濟發達，還承擔著長江中遊的防務，荊州刺史一般至少加官“都督荊州軍事”，意思是他同時是荊州地區的最高軍事長官。很多時候，荊州刺史還都督鄰近州的軍事，比如加官“都督荊、雍、司、信、湘五州軍事”的，就擁有了五個州的最高指揮權。此外，刺史還加有將軍號，比如輔國將軍、武衛將軍等；獲封爵位，比如王、公、侯等（此二項參見階、爵的內容）。如果一個刺史既沒有將軍號和爵位，又沒有加上“都督某州軍事”的官職，那他的權限非常有限，隻能簡單地治民，被譏諷為“白紙刺史”、“單車刺史”。
唐朝確立了三省製，中書省有決策權、門下省有審核權，二省的長官中書令和門下侍中在政事堂商議決定朝政大政方針，然後交給尚書省執行。中書令和門下侍中的權力大於尚書令，被視為丞相。於是，尚書省的領導：尚書令、尚書仆射們就千方百計地希望能夠“同中書門下平章事”、“參知政事”、“參知機務”，也就是能夠參加政事堂的決策會議。如果他們帶有這樣的頭銜，也能躋身丞相行列。發展到後來，“同平章事”、“參知政事”成了丞相的正式稱號。
明朝時，皇帝厭惡了三省六部製，覺得尚書們也不能滿足專製需要，於是在身邊建立內閣，讓一批讀書人擔任大學士，出謀劃策、經手政務。於是，朝堂上的尚書、侍郎們爭搶著兼任內閣大學士——盡管一直到明朝滅亡，內閣大學士都隻是五品小官。清朝雖然繼承了內閣，可覺得跪聽聖旨的軍機大臣們更聽話、更好用，又將實權轉移到軍機處。於是乎，內閣大學士、尚書、侍郎們又爭著要擠入軍機處，謀得一份兼職。在明清地方上，總督、巡撫們都有兼職，不是兼任都察院的右都禦史（右副都禦史）、兵部尚書（兵部侍郎），就是兼管了鹽務、提督、操江等事務。不然，孤孤單單的一個總督或者巡撫，也是“單車總督”、“白紙巡撫”。
在差遣和兼職之外，還有代理官職現象，在唐朝稱為“檢校”，在清朝稱為“署理”、“護理”，表示雖然沒有正式擔任某項官職，但行使該職位的權力。如唐朝魏徵曾擔任“檢校侍中”一段時間後才去掉“檢校”二字，正式就任“侍中”。這是因為魏徵資曆不夠。大詩人杜甫被後人稱為“杜工部”，因為他擔任過工部員外郎。其實，杜甫這個官職也是“檢校”的，他本人隻是在成都給朋友嚴武當幕僚（劍南節度府參謀）。中唐以後，地方藩鎮勢力壯大，連幕僚都代理起了中央官職，杜甫就屬於這種情況。清朝的“署理”之風盛行，有的縣衙裏從知縣到典史都是代理的，代理一兩年就換人。其中的目的就是多騰出位置來安排冗員。
以上介紹的就是在正常官職之外，差使、兼職和代理橫行的情況。看一個官員的身份，重要的不是他的本官，而是其他內容。為什麽古代官場有章不循、有法不依呢？
第一，原來的製度設計跟不上形勢的變化，不能適應新形勢、新情況和新問題。
第二，設置臨時官職，處理突發事件，比如戰亂、饑荒和重大工程等。為了應付這些客觀需要，官場上進行靈活處理，或者增加臨時機構和人員，或者在現有官員身上加上兼職，都是可以理解的。比如晚清的時候，直隸總督和兩江總督分別兼任南北洋通商大臣，負責對外交涉，就屬於第一種客觀需要；黃河發大水、地方爆發饑荒，朝廷就會派欽差大臣去治河、賑災，就屬於第二種情況了。
第三，官場是一個淘汰率極低的職場，上去容易下來難。為了排除那些老邁中庸、屍位素餐的官員的幹擾，幹一些實事，當權者往往提拔官階較低卻有才能的人通過差使、兼職、代理等形式，掌握實權去幹事。當權者也借此掌握人事權，提高政府效能。魏徵代理侍中，當屬於這種情況。
第四，統治者集權和專製的需要。統治者出於自卑心理，或者不自信，老覺得有人威脅自己的統治，通過各種非常規手段，人為製造官製的複雜性，羈絆、監視、防範官員們。這是曆朝曆代不斷向地方派出監察官、巡視官外加欽差大臣的原因，也是皇帝們老是信任身邊的人、用身邊的人取代正常的政府機構的原因——比如先用尚書取代外朝，再用內閣取代尚書，又用軍機處取代內閣。皇帝們喜歡的是隨叫隨到、隻聽話不問話，最好是跪著記錄聖旨，然後一溜煙兒跑出去執行的奴才。最終，清朝皇帝找到了這樣的機構，那就是軍機處。
晚清官場擁擠，僧多粥少，候補官員如過江之鯽，充斥在各地和各部衙門之中。如何安置官場冗員和候補人員，成了當權者的難題。他們的主要做法有兩個：第一是縮短官員的任期，從五六年降低到兩三年，這樣就可以多安排一倍的人；第二就是設置各種臨時機構，比如厘金局、勸募局、練兵所、督辦處等，或者動不動就“特事特辦”、“成立工作組”，委派官員（“委員”）處理，盡可能安插官員。這些局、所、處、委員，任命了就難以撤免，不出幾年就衍生出新一批的官職。這是晚清官職雜亂的原因。