《史記·陳涉世家》。
2《漢書·高五王傳》。
3《漢書·李廣傳》。
4見《湖北雲夢睡虎地十一座秦墓發掘簡報》附錄《睡虎地四號墓木牘釋文》，載《文物》97年9期。者，自悉而補，中道衣敝，錢用諸費稱此，其苦屬漢而欲得王至甚，逋逃而歸諸侯王者已不少矣。”顏注引應劭釋“自悉而補，中道衣敝”語曰“自悉其家資財，補縫作衣。”5這正說明被征發到長安服役的人，要自備衣物和“錢用諸費”，以致弄得家財耗盡。因此，他們不想作為郡縣之民而想割屬於諸侯，以免去遠役長安之苦。
婦女從役製服徭役與兵役，本不及婦女。但在秦時，由於連年用兵，土木建築不已，弄得“丁男被甲，丁女轉輸”。西漢惠帝時，兩次征發徭役以築長安城，每次都是男女並征，事詳《漢書·惠帝紀》。武帝之時，也由於“軍旅數起，父戰死於前，子鬥傷於後，女子乘亭障，孤兒號於道，老母寡婦飲泣巷哭”2。婦女從役者之多，表明徭役剝削的殘酷性已達到了無以複加的程度。
“吏役”製所謂“吏役”製，是在漢代逐步形成的一種帶有職役性質的特殊徭役製度。這種服役的“吏”，在其開始時期，還具有低級官吏和職役承擔者的二重性。越到後來，特別是魏晉南北朝時期，就逐步變成了不折不扣的服役者，而且被稱之為“吏戶”，另立戶籍，隸屬官府，世代相襲，不許改業，其社會地位比一般民戶還低。兩漢時期，正是這種“吏戶”服役製逐步形成的時期。
兩漢時期的服役“吏”，或來源國家招募，或來源於官府征發，再以之配置於各級官府。他們既承擔土木建築，又被用於從事各種雜役，還有從事屯田勞役的，更不乏采礦、冶煉、製作器物和放牧國有牲畜者。他們不同於更卒、戍卒的地方，在於其服役往往是通過其所任職務去實現的，故謂之職役；其服役的年限，比一般更卒、戍卒要長；在軍隊裏的服役“吏”，其廩給也比戍卒要多；因而在身份方麵，他們也略高於更卒、戍卒。但是，所有這些，並不改變他們作為特殊的服役者的身份性質，隻是其地位的卑下、服役的繁雜和另立吏籍、世代相襲、可供賞賜等特征尚未完備化和固定化而已。在整個吏役的發展過程中，兩漢時期處於其初期階段。
新近出土的居延漢簡《建武三年候粟君所責寇恩事》簡冊，記載了甲渠候官粟君命令其“令史華商”與“尉史周育”二人，替他“載魚之■得賣”。因為“商、育不能行”，於是商、育二人各出值六十石的牛一頭及其他穀物十五石與四十石，都交給候官粟君（“皆予粟君”），作為他們二人雇車給粟君載運魚之運費（“以當載魚就直”）。粟君收到商、育二人的財物後，就不再命令他們載魚去■得，而另外雇傭寇恩載魚去■得出賣（“借（寇）恩為就，載魚五千頭到■得。”）上述事實，說明甲渠候官手下的令史、尉史，都是職役吏。他們一方麵是下級官吏，另一方麵又得為其所隸屬長官服5《漢書·賈誼傳》及注。
《漢書·嚴安傳》。
2《漢書·賈捐之傳》。
參閱高敏《試論漢代“吏”的階級地位與曆史演變》，見《秦漢史論集》。役，供其驅使。華商、周育因故不能給役時，還必須繳納財物和牛，用以折合僦值，雇人代自己應服之役。故此簡所載，形象地反映了漢代服役“吏”的職役性與二重性特征。2謫戍、貲戍製戍是指屯戍邊疆之役，正常的戍邊，謂之“徭戍”，其名見於秦簡《除吏律》。與“徭戍”相對稱的，就非正常的“貲戍”與“謫戍”。所謂“貲戍”，即被依法罰充戍邊之役。秦簡中有“貲罪”之名，“貲”即以罰款、罰物、罰充勞役、罰戍邊以抵罪之意。故罰款謂之“貲布”，罰物謂之“貲盾”、“貲甲”，罰充徭役謂之“貲徭”，罰戍邊謂之“貲戍”。所謂“謫戍”，即以社會罪犯戍邊。秦簡《司空律》中有“非謫罪也”的提法，可見必有“謫罪”者。以謫罪者充戍，即為“謫戍”。
關於“貲戍”，前引《秦律雜抄》“不當稟軍中而稟者”，如果為“非吏也，戍二歲”；“軍人賣稟稟所及過縣，貲戍二歲”，即其證。“貲戍”不是終身戍邊製，隨罰期長短而定戍期。但是，“謫戍”卻不同，它一般是終身戍邊製。“謫戍”在秦簡中又被稱為“遷”或“遷之”。觸犯刑律者，動輒有被“遷”或“遷之”的危險。被遷的地區大都在巴蜀，一旦被“遷”，就終身不還。如《封診式》的《遷子》爰書載“某裏士伍甲告曰‘謁鋈親子同裏士伍丙足，遷蜀邊縣，令終身無得去遷所，敢告。’”後官府的判決，果如其父所請。《史記·商君列傳》雲凡“亂化之民”，“盡遷之於邊城”。可見謫戍之戍。”至於謫戍對象，據晁錯的概括，包括如下幾種人“先發吏有謫及贅婿、賈人，後以嚐有市籍，又後以大父母、父母嚐有市籍者，後入閭取其左。”2這裏一共講了七種人。但據《史記·秦始皇本紀》，還有“諸逋亡人”，合計為八種。其具體征發謫戍的情況是這樣始皇三十三年（公元前24年），“發諸逋亡人、贅婿、賈人，略取陸梁地為桂林、象郡、南陽，以謫遣戍。西北斥匈奴，自榆中並河以東，築亭障以逐戎人，徙謫實之初縣。”始皇三十四年，“適治獄吏不直者築長城及南越地。”始皇三十五年，“益發謫徙邊。”3綜而言之，可知秦的謫戍者包括諸逋亡人、有罪官吏、贅婿、賈人、嚐有市籍者、父母嚐有市籍及大父母嚐有市籍者凡七種人，再加上秦末“發及閭左”的“閭左”，共八種人。其中所謂“諸逋亡人”，據雲夢秦簡可知又包括“盜亡”者、“囚亡”者、兵士亡者、服徭役“逋事”者及“乏徭”者、隸臣妾亡者、刑徒亡者等多種情況，故曰“諸逋亡人”，占謫戍對象八種人的絕大部分。因知秦的謫戍之製是殘酷壓迫、剝削勞動人民的製度4。
到了漢代，繼承了秦的謫戍之製。故居延等地出土的漢簡中，屢見以刑徒及弛刑徒為戍卒者，稱為“弛刑”或“弛刑士”，《居延漢簡甲乙編》諸簡文即多其例證，此不悉引。又《漢書·宣帝紀》、《漢書·趙充國傳》、《後漢書·和帝紀》等，均有“弛刑”之名和以“弛刑”戍邊之事。漢武帝《漢書·晁錯傳》。
2《漢書·晁錯傳》。
3《史記·秦始皇本紀》。
4參閱高敏《雲夢秦簡初探》（增訂本）有關篇文。
天漢元年（公元前00年），“發謫戍屯五原”，天漢四年（公元前97年）正月，“發天下七科謫及勇敢士”出征。顏師古注引張晏釋“七科謫”曰“吏有罪一、亡命二、贅婿三、賈人四、故有市籍五、父母有市籍六、大父母有市籍七，凡七科也。”由此可見，漢代的謫戍對象，除無“閭左”外，其餘均與秦製相同。及乎東漢，謫戍之製依然存在，故明帝、章帝、和帝和桓帝各代，均有以“郡國中都官死罪係囚”，“天下係囚”及“天子死罪”減一等以戍邊之製，分別見《後漢書》諸帝紀，此不引述。至於其他謫戍對象，東漢史籍中已不見以其戍邊的記載，可能已經改變，僅以減一等死罪罪人充謫戍而已。
此外，還有早役製，即以實際上尚未成年的十五歲的人服役的製度，已於前述。這無疑是徭役極為殘酷的表現之一，因為以未成年者服役，不僅是對其勞力的無償榨取，而且是對其身心健康的最大摧殘。
如上所述，表明秦漢時期的徭役剝削是十分殘酷的。一個五口之家的農民，往往“其服役者不下二人”2。特別是戍邊之役，死者往往十分之六七。即使是平常的徭役，也由於“苛吏徭役”，使農民“失農桑時”3。“戍徭無已”4，“征發如雨”5，故官吏，宗室、貴戚、地主、富商等最希望得到的特權是免役特權。觀秦漢統治者所一再發布的免除徭役的詔令，就反映了當時人們的願望。地主、富人之所以不惜入粟、輸奴婢和入羊於官府，目的也在於取得免役特權。前述貧苦農民逃役者之多，正反映了他們最不堪忍受的是徭役剝削。官府之所以重逃亡之法，也表明剝削階級所欲極力維護者也是徭役剝削製度。因此，秦漢時期的多次農民起義，多奴隸、戍卒、刑徒、服役吏等參加，這正是反人身奴役製的表現。
《漢書·武帝紀》及注。
2《漢書·食貨誌》。
3《漢書·鮑宣傳》。
4《史記·李斯列傳》。
5《漢書·穀永傳》。
第十二章朝廷、郡縣和封國秦漢時期的政治體製，是封建主義的製度。從朝廷到郡縣和封國，從皇帝到郡縣和封國的臣民，都按著身份尊卑的不同來規定不同等級的政治地位。這是一座寶塔形的政治結構，在寶塔的頂巔是皇帝，在寶塔的最下層是廣大的被奴役、被剝削的勞動人民。
隨著秦統一事業的完成，封建主義製度得以在全國範圍內推行。漢朝建立以後，仍承襲秦製，雖略有更改，但主義的集權製度卻更趨向完備。漢代以後的曆代皇朝，不論其政權的組織形式如何變化，基本上都是秦漢時期封建主義製度的演變和發展。所以，了解秦漢的政治體製，對於了解整個中國封建社會的政治體製有著特殊的重要意義。
第一節朝廷秦都鹹陽，西漢都長安，東漢都洛陽。都城是全國的政治、經濟、文化中心，朝廷居於京都之內，是全國的政治中樞。朝廷是由皇帝和眾多官員構成。在朝官中，又大體可分為幾種類型。第一類是最高級的官員，有丞相、禦史大夫、太尉，即所謂“三公”；還有職位尊崇而實際不管政務的太師、太傅、太保，即所謂“上公”。第二類是各部門的主管官員，有太常、宗正、光祿勳、衛尉、廷尉、大鴻臚、大司農、少府、太仆等，即所謂“九卿”。第三類是皇帝的親近侍從官員，有尚書、常侍、給事中等。這類官員形成於武帝時期，武帝為加強皇權，網羅親信，出入宮禁，參與機密，從而形成了一個決策核心，圍繞決策核心的這些親信官員，可統稱為“中朝官”，丞相以下諸卿為“外朝官”。第四類是服務於宮中的官員，有太子屬官和皇後屬官，這類官員可統稱為“宮官”。以上四類官員，都各有許多職位不等的屬官，其秩六百石（相當於縣令級）以上者，均可稱為朝官，有資格參與朝會和廷議。他們構成了龐大的朝官隊伍，皇帝則是這支隊伍的總首領。這就是朝廷的組織概況。
皇帝皇帝是君主的象征。這一名號創始於秦始皇。據《史記·秦始皇本紀》記載秦初並天下，令丞相、禦史議帝號。丞相綰、禦史大夫劫、廷尉斯等皆曰“今陛下興義兵，誅殘賊，平定天下，海內為郡縣，法令由一統，自上古以來未嚐有，五帝所不及。臣等謹與博士議曰‘古有天皇，有地皇，有泰皇。泰皇最貴。’臣等昧死上尊號，王為泰皇。命為製，令曰詔，天子自稱曰朕。”王曰“去‘泰’著‘皇’，采上古帝位號，號曰皇帝，他如議。”製曰“可。”
漢因秦之名號，而又有所修定和補充。據蔡邕《獨斷》雲秦承周末，為漢驅除，自以德兼三皇，功包五帝，故並以為號。漢高祖受命，功德宜之，因而不改也。
又雲漢天子正號曰皇帝，自稱曰朕。臣民稱之曰陛下。其言曰製詔，史官記事曰上。車馬衣服器械百物曰乘輿。所在曰行在所，所居曰禁中，後曰省中。印曰璽。所至曰幸，所進曰禦。其命令一曰策書，二曰製書，三曰詔書，四曰戒書。
由於皇帝名號的確定，於是其親屬均有尊號，如皇帝父曰太上皇，母曰皇太後，妻曰皇後，子曰皇太子、皇子，女曰公主，孫曰皇孫等等。
皇帝的尊號獨一無二，本身就意味著有至高無上的權力。秦漢時代除了有時因皇帝年幼庸弱而受製於母後、外戚、宦官、權臣或地方諸侯之外，在通常情況下，一切行政、立法、財政、軍事大權，無不由皇帝獨攬；一切任免、賞罰、生殺予奪大權也無不屬於皇帝。如《史記·秦始皇帝本紀》載天下之事無大小皆決於上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息。
漢武帝時，董仲舒又發展了儒家的君權神授說，給君權披上了一層神秘的外衣。君權與神權結合，更加強了君權不可侵犯的神聖性。當時一般的社會意識，莫不認為皇帝就是天子，是秉承天命統治人民的。如《白虎通義》卷一《爵》稱“王者，父天母地，為天之子也。”《漢書·鮑宣傳》也說“天下乃皇天之天下也。陛下上為皇天子，下為黎庶父母，為天牧養元元。”總之，皇帝的權力是獨尊無二的，所以皇帝又稱為“至尊”。除了一個虛無而人格化了的天之外，再也沒有任何超越皇帝權力之上的了。
三公和上公丞相。秦在建立封建主義集權的官吏組織中，一個重大措施就是在朝廷內確立丞相製度。丞相作為正式官名，是由秦獨創的。“丞”與“承”通，有承受之意；“相”的意思是輔助。丞相作為“百官之長”，重要的是上承天子的命令“助理萬機”。
秦自武王後，一般都設二丞相，《全秦文》卷一所載秦刻石，多列有“丞相隗林、丞相王縮”或“丞相臣斯，丞相去疾”的署名，二丞相實即左右丞相。《史記·秦始皇本紀》載始皇三十七年（公元前20年）“始皇出遊，左丞相斯從，右丞相去疾守”，即是明證。秦以左為上，左右丞相相當正副丞相。有時以中官宦者為丞相，則又有中丞相之稱，如秦二世時以趙高為中丞相。“中”乃中宮宦者之稱，宦者也叫“中人”，因趙高為宦者，故丞相之上冠以中字。趙高任丞相時，丞相之職不分左右，僅一中丞相。漢承秦製，但有所發展變化。高帝即位，置一丞相，十一年（公元前9年）更名相國。孝惠、高後時置左右丞相。由於漢代以右為上，故其時右丞相為正。文帝時複置一丞相。武帝時曾一度欲置左右二丞相，但始終沒有任命右丞相。總之，西漢前期基本上置一丞相。成帝時設置三公官大司空、大司馬、丞相，而丞相官名仍舊。哀帝元壽二年（公元前年）改丞相為大司徒。東漢光武帝建武二十七年（公元5年）詔令去“大”，隻稱司徒。獻帝建安十三年（公元208年）複置丞相，由曹操任其職。
秦開創和確立丞相製度，完成了戰國以來政治製度方麵的一個重要轉變第一，徹底廢除了“世卿世祿”製，丞相不但不是世襲的，而且不是終身的。丞相的任免權，完全操於皇帝之手。第二，權力進一步集中。與春秋時諸卿共掌國政相比，掌權的人數少了，開始雖有左右二丞相，實際是一正一副，權力更加集中。這樣，權力比較地集中於丞相，而丞相的任免權又操在皇帝手中，相對說來，丞相製的確立加強了皇權。
丞相的權力，在武帝以前較重，武帝削弱相權以後，逐漸變輕，但總的來看，丞相乃人臣中的最高級官吏，正所謂“一人之下，萬人之上”。其職責範圍，據《史記·陳丞相世家》記陳平的話說“宰相者，上佐天子理陰陽，順四時，下育萬物之宜，外鎮撫四夷諸侯，內親附百姓，使卿大夫各得任其職焉。”這就是說，丞相所職無所不統，無所不包，上自天時，下至人事，都是丞相的職責範圍。它大體有以下幾個方麵（）丞相有選用官吏之權。據《漢書·田蚡傳》記載，“當是時丞相入奏事，語移日，所言皆聽，薦人或起家至二千石，權移主上。上乃曰‘君除吏盡未？吾亦欲除吏。’”這時的丞相幾乎掌握了全部用人權，甚至引起皇帝的不滿。
（2）丞相有劾案百官與執行誅罰之權。例如武帝時丞相田蚡奏請武帝案驗灌夫，武帝說“此丞相事，何請？”又文帝時申屠嘉為丞相，奏請誅殺內史晁錯，文帝沒有批準，申屠嘉後悔地表示沒有先斬後奏。這說明丞相既有劾案百官的權力，又有自行誅罰的權力。
（3）丞相有主管郡國上計與考課之權。丞相主管郡國上計與考課，並根據官吏治績的好壞，奏行賞罰。由於這項工作十分重要，所以丞相府設有專人掌管其事。有時為了慎重，丞相就委托各種官員組成臨時班子，以仔細考察郡國上計，詢問地方情況。丞相還時常派遣掾史直接到地方考察。丞相府又是京畿各郡的上訴機關。
（4）丞相有總領百官朝議與奏事之權。秦至西漢，凡遇重大事情，皇帝常召集百官朝議，或者群臣上議，謂之集議，由丞相主持。集議的內容很廣泛，如立君、立儲、封贈、賞功、罰罪、食貨、選舉、民政、法製、禮製、邊事等等，皆可議論。集議結果，由丞相領銜奏事，皇帝裁決。
（5）丞相有封駁與諫諍之權。丞相對於皇帝的詔令有不符合法律、製度者，有封駁諫諍之權。如，景帝欲封皇後兄王信為侯，因丞相周亞夫諫阻而未封。又如，哀帝時丞相王嘉將皇帝已下的詔書封還不行。有時皇帝不聽諫阻或所議不行，便是丞相的失職，丞相就要向皇帝申請辭職。
上述丞相職權主要在於用人和出謀定策。這是為政的要害，千頭萬緒的政事無不與之密切相關。
秦雖然確立了丞相製，但在組織上還不是那麽完備，丞相之下屬官較少。漢代則不同，隨著組織的日益健全，屬官隊伍日益龐大，據衛宏《漢舊儀》說到漢武帝時，丞相府已經有“吏員三百六十二人”。其中比較重要的屬官是司直、長史，此外就是諸曹掾屬。司直是丞相府中的最高屬官，級別相當於郡守，始置於漢武帝，職掌佐丞相，監察檢舉，並指揮丞相府中其他屬官。長史類似相府的總管，丞相府有丞相史二十人，長史為眾史之長，丞相有事，常交長史辦理，實為佐助丞相，署理諸曹之職。丞相政務繁忙，故設有諸曹掾屬，分曹處理政務，如東曹主督察地方，西曹主領百官奏事，還有集曹、奏曹、議曹、侍曹等等，其設置及職掌隨著丞相職權的變化各個時期都有所不同。
丞相地位既尊，權力又大，必然要與君權發生衝突，漢初幾任丞相如蕭何、陳平多能深自貶抑，故君臣之間矛盾比較緩和，但也擔了不少風險。武帝開始削弱相權，一部分權力轉歸尚書。成帝時設三公官，相權一分為三。至哀帝時，連丞相之名也被廢掉，改為大司徒。東漢光武時，尚書台正式成為朝廷最高權力機關，名為司徒的丞相有名無實，有職無權，僅備位而已。東漢末，曹操為丞相，大權獨攬，皇帝如同傀儡。這時的丞相非複人臣之職，當屬於另外一個問題了。
禦史大夫。禦史大夫秦始皇始置，西漢因之。成帝綏和元年（公元前8年），更名大司空。哀帝建平二年（公元前5年），複為禦史大夫。元壽二年（公元前年），又稱大司空。東漢光武帝建武二十七年（公元5年），改大司空為司空。獻帝建安十三年（公元208年）曾一度罷司空，置禦史大夫，其職與司空無異。
禦史大夫是“貳於丞相”的副職，位次丞相而高於諸卿，其職責是輔佐丞相，總理國政，故當時稱丞相府與禦史府為“兩府”或“二府”，國家一切政務多歸於兩府。禦史大夫的職掌具體說有如下幾個方麵（）掌管圖籍秘書。禦史大夫是天子左右親信發展起來的朝廷高級官員，從曆史淵源上看與皇帝的關係比較密切。無論皇帝詔書還是臣民奏章，大都經禦史承轉並保存，這些機密文書實際是當時的檔案，有時連皇帝大臣都感到棘手的大事，隻有依靠檔案中的先例，即所謂“故事”來處理。鑒於其職比較重要，凡天下圖書計簿，都集中於禦史府掌管。禦史大夫幾乎是掌握了以機密文書、檔案資料為中心的國家全部圖書資料。
（2）糾察百官。考課、監察和彈劾百官，這是禦史大夫的正常職權。無論是朝官還是地方官員，禦史大夫都有權糾察。禦史府設有專職人員負責彈劾朝官和督察地方行政，武帝時還專門從禦史府中抽出人員，號曰“繡衣直指”，專辦地方大獄等。
（3）受命處理重大政事。禦史大夫既是丞相副職，而丞相位高權重，皇帝不便隨時差使，或甚至不願差使，所以有些重大政事，就往往直接交予禦史大夫處理。秦至西漢，一直是這種狀況。
（4）奉命督軍出征。督軍也是禦史大夫的職責，奉命督軍出征則兼有了領兵權力。如武帝征和三年（公元前90年），禦史大夫商丘成將二萬人出西河伐匈奴；宣帝本始二年（公元前72年），禦史大夫田廣明為祁連將軍討匈奴，皆是其例。
西漢末年，由於中朝尚書權力的發展，禦史大夫的職權與丞相一樣，也逐漸轉移於尚書。所以禦史大夫改為大司空後，雖號為三公，但已成虛位。到光武帝改大司空為司空，司空的職務，與成帝以前禦史大夫的性質大不相同，據《後漢書·百官誌》說“司空，公一人。本注曰掌水土事。凡營城起邑、浚溝洫、修墳坊之事，則議其利，建其功。凡四方水土功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。”這時的司空已成了專管水土的官職。可見，禦史大夫一職，實際隻存在於秦和西漢，而真正起作用又是在秦和西漢前期。
禦史大夫的主要屬官有兩丞，一曰禦史丞，一曰禦史中丞。禦史丞領禦史三十人留寺，理百官事。禦史中丞的職位則比較突出，在殿中蘭台掌圖籍秘書，外督部刺史，年領侍禦史十五人，受公卿奏事，舉劾按章，禦史大夫的主要職掌，幾乎就集於中丞之職。東漢時，由於尚書諸曹的發展以及禦史大夫改為司空，禦史中丞分出改屬少府。
太尉。秦朝是否有太尉一職不很清楚，但相當於漢代“掌武事”的太尉是沒有的。秦朝掌武事的官員有國尉，秦國尉在大將之下，地位不高。漢初開始，太尉成為武官最高稱呼之一，但時置時廢，並不固定。漢武帝時，罷太尉官，置大司馬。成帝時，大司馬地位漸次升高，位於司徒之上。東漢光武帝時複舊名太尉，靈帝末年大司馬與太尉並置。
太尉的職權是掌武事，實際上在西漢隻不過是皇帝的軍事顧問，太尉本身並無發兵領兵之權，也很少實際的軍政職務。所以太尉的官屬較少，就是太尉本職也是或置或省，大抵有軍事則置，事畢即省。目的都是為了利用或限製太尉的職權，以維護君權。武帝以後，雖改太尉為大司馬，其性質亦不過是加官，空有名號，並無軍政實權。東漢光武帝複改大司馬為太尉之後，因領尚書事，而其職權逐漸加重，於軍事顧問之外，並綜理軍政。在東漢三公中，太尉地位最尊，屬官較前也增多，據載有長史一人，署諸曹事；掾史屬二十四人，各分曹理事；此外還有令史及禦屬二十三人，各主雜務。東漢的太尉府，實際相當於西漢的丞相府。
上公。上公指位在三公之上的太師、太傅、太保等官。太傅，高後元年（公元前87年）初置，中間省，至哀帝元壽二年（公元前年）複置。太師和太保，平帝元始元年（公元年）始置。太師、太傅、太保，雖位列三公之上，但僅為虛銜而無實權。西漢末年王莽搞所謂四輔，又加少傅一職。這些尊崇的上公，名義上是輔佐朝政，為帝王之師，實際上隻是封建朝廷的裝飾品。到了東漢，罷太師、太保和少傅，僅保留“太傅上公一人”，而且時置時省，掌以善導，並無常職。不過，東漢的太傅比起西漢時的地位要高，他們往往是“元功之首”或“為國元老”的國家重臣，又常領尚書事，掌握實權，所以在政治上有較大的影響。
諸卿太常。太常，秦官。秦曰奉常，西漢改稱太常。惠帝時曾一度又曰奉常。王莽時曰秩宗。東漢恢複太常之稱，至建安中又稱奉常。
太常的基本職責是掌宗廟禮儀。古代以血緣關係為紐帶，祭祀和軍國大政的活動均集於宗廟，廟堂即是朝堂。後來朝廟分家，但宗廟祭祀仍是國家頭等大事，非常嚴肅認真而隆重，所以主持宗廟祭祀禮儀的太常被列為諸卿之首。
太常的另一項職責是兼管教育，負責選拔博士與博士弟子。太常員吏八十五人中，有九人“學事”十六人“守學事”，即負責教育事宜。太常的職權在兩漢有分化降落之勢。漢初三輔有陵廟之縣均歸太常管轄，從元帝起移歸三輔；武帝以後考試之權漸歸尚書，太常職權有了明顯的削弱。
宗正。宗正，秦始置，兩漢除王莽時更名宗伯並曾一度廢置以外沒有什麽變化。宗正是為管理皇室親族而設的官。皇族外戚均有名籍，藏於宗正府，從西漢開始到東漢，宗室屬籍一直存在，可見宗正對於名籍的保存管理相當妥善。西漢朝更對皇族外戚載有屬籍者，時常加以賞賜；對於犯罪者，則削除屬籍，降為平民，這些手續均由宗正辦理。宗親犯罪當髡刑以上者，先報宗正，宗正再申報皇帝，始能處置，一般司法機關則不能過問。宗正既為掌皇帝宗親事務之官，所以任此職者不但皆為皇族，且往往是皇族中德高望重者。由於劉氏宗室人口猛增，到西漢末平帝時已有十餘萬人，而且分散在全國各地，掌握實權的王莽為了便於統治劉姓宗室，便在各郡國設置宗師。東漢沿襲了這一製度。
光祿勳光祿勳，秦及漢初為郎中令，武帝太初元年（公元前04年）改名光祿勳。光祿勳的主要職責是“掌宮殿掖門戶”，為宮內總管。因其居於禁中，接近皇帝，故地位十分重要。秦二世時趙高為郎中令，就是利用這種特殊地位左右了二世。漢文帝以代王立為皇帝，夕入未央宮，當夜即拜其親信張武為郎中令，巡行殿中，以防有變。可見此官原來是很重要的，隻是後來中朝官日益增多，光祿勳的地位和實權才逐漸降落。
光祿勳總領宮內一切，所以屬官多，機構大，某些屬官的地位也很高。
一類是大夫，大夫掌議論，名目很多，有太中大夫、中大夫（後更名光祿大夫）、諫大夫等，多至數十人；一類是議郎，亦掌議論，有十二人。這些官員都是皇帝的高級參謀，其中除議郎為光祿勳屬官外，其他均與光祿勳沒有嚴密的統屬關係，但因為他們的活動主要在宮內，所以習慣上列於光祿勳係統。光祿勳的主要屬員，是以郎命名的屬吏，有中郎、侍郎、郎中等。郎的職責是宿衛門戶，出充車騎。有五官、左、右三署。漢代的郎官不僅是皇帝的親近侍從，而且是備用官員，地方長吏令長多以郎出補，有些著名的執政大臣，如桑弘羊、霍光，也是出身於郎官。
衛尉。衛尉，秦官，兩漢期間曾有兩次改名，一次是景帝初更名中大夫令，一次是王莽時更名太衛。衛尉的職務是統轄衛士，衛護宮闕之內。衛士的營房稱為“廬”，就在宮牆之下。衛尉與光祿勳比較，光祿勳所領的郎官是皇帝的近侍衛隊，而衛尉所領衛士，乃外圍警備部隊。衛尉屬官，除一丞總署曹事外，主要有公車司馬令，掌殿司馬門，夜徼宮中，吏民上書及闕下凡所征召皆總領之；有衛士令，主衛士，東漢時衛士令分為南宮衛士令和北宮衛士令，衛士也隨之一分為二。又各宮門均有司馬一人，主其門警衛。執金吾。執金吾，秦名中尉，武帝太初元年（公元前04年）更名執金吾，王莽時名奮武，東漢複名執金吾。執金吾的職掌是徼循京師，禁備盜賊，也就是說執金吾的主要任務是擔任宮殿之外、京城之內的警衛和治安工作。皇帝出行時，執金吾還要充任護衛及儀仗隊。《後漢書·百官誌》引《漢官》曰“執金吾緹騎二百人，（持戟）五百二十人，輿服導從，光滿道路，群僚之中，斯最壯矣。”這是一支浩浩蕩蕩的龐大隊伍。東漢光武未稱帝時，曾目睹過執金吾出巡的威風氣勢，感歎地說“仕宦當作執金吾。”由於與警衛工作有關，所以執金吾有權直接逮捕罪犯。東漢時執金吾還可循行郡縣。執金吾的屬官，除執金吾丞總署曹事外，在西漢有中壘令，掌宮中壘門；有寺互令，掌門禁；有都船令，掌治水，有武庫令，掌兵器。西漢又有左輔都尉和右輔都尉，掌分區循繳宗師。其他還有侯、司馬以及千人等，均為一般屬官。東漢執金吾除保留丞及武庫令之外，其餘屬官皆省。
廷尉。廷尉，秦官，景帝中元六年（公元前44年）更名大理。武帝建元四年（公元前37年）複名廷尉。哀帝元壽二年（公元前年）複為大理。王莽曾改名作士。東漢光武以後複曰廷尉。建安中又改為大理。廷尉的職掌是管理刑獄，為全國最高司法官。依法判罪是廷尉的職責，如果法無名文，廷尉的判例就成為“故事”，可以比作法律。地方上解決不了的案件，要上報廷尉，如果廷尉也不能解決，就要呈報皇帝親決。廷尉在每年冬至節要親自處理一批積案。平時如遇重大案件，由皇帝派人參與廷尉會審，名曰“雜治”。廷尉除依法判案，還掌管許多監獄。漢時皇帝對大臣有所謂“召致廷尉”的詔書，即為下獄。在這裏，廷尉不僅是官名、官署名，且成了監獄的代名詞。西漢武帝以後，有廷尉獄及中都官獄二十六所；東漢僅有廷尉及洛陽詔獄。廷尉屬官，有廷尉正一人，主決疑獄；有左、右監，主逮捕事（東漢省右監）；有左、右平，掌平決詔獄（東漢省右平）；其他尚有許多名目繁多的掾史之屬，分管具體事務。
大鴻臚（附典屬國）。大鴻腫，秦名典客。西漢景帝中元六年（公元前44年）更名大行令。武帝太初元年（公元前04年）改名大鴻臚。王莽時稱典樂，東漢複名大鴻臚。大鴻臚“掌諸侯及四方歸義蠻夷”，其實主要是禮儀方麵的工作。例如諸侯王入朝時迎送、接待、朝會、封授等禮儀，乃至諸侯王的死喪賜諡及拜王嗣等，都是由大鴻臚掌管和安排。同時四方郡國上計之吏來京，也均由大鴻臚及屬官管理，因為來京之吏要觀光，遇上朝會大禮要參加，此正屬大鴻臚的管理範圍。大鴻臚下屬官有諸郡邸長丞，即專為接待各地來京官員。大鴻臚所掌“歸義蠻夷”，指接待或管理邊區少數民族或國外的降者與使者，而重點又是朝見的禮儀。這項對外接待工作，成帝以前由典屬國負責，典屬國是與諸卿並列的一卿，成帝河平元年（公元前28年）罷典屬國，並其職於大鴻臚。大鴻臚屬官，除一丞總署曹事外，主要有行人令、譯官令、別火令、郡邸長、使主客、大行治禮丞等，分別主持內外接待、翻譯、食宿、禮節等。
大司農。大司農，秦名治粟內史，漢初因之，景帝後元元年（公元前43年）更名大農令。武帝太初元年（公元前04年）更名大司農。王莽改名義和，又改為納言。東漢複名大司農。凡國家錢穀租稅等財政收入和支出，均歸大司農掌管。尤其是在西漢武帝時，大司農通過各種辦法，搜羅錢財，對漢武帝的文治武功起了相當重要的作用。大司農的屬官，有丞總署曹事。平帝置部丞十三人，每州一丞，主勸農桑；東漢僅一部丞，主帑藏。太倉令，主受郡國傳漕穀；均輸令，主均輸；平準令，主平物價；都內令，主京師庫藏；籍田令，主籍田事；鐵市長，主鐵器買賣事。另外，於各郡國還設立倉長以管倉庫，設農監以管農事，設都水以管水池漁利，設鐵官以管鐵器製造與經營，設鹽官以管鹽業生產等，統歸大司農管轄。
少府。少府，秦官。兩漢皆稱少府，唯王莽時曾一度改為共工。少府與大司農比較，大司農是國家財政總管，收百姓租賦以供國家費用；而少府則是皇室的財政總管，收山海池澤稅和經營園林手工業等以供皇室的消費。少府因係帝室之財政總管，故機構之大，屬官之多，在諸卿之中居於首位，諸卿手下協助署理曹事的丞僅一至二名，少府卻有六丞。其他屬官，有尚書、符節、太醫、太官、湯官、導官、樂府、若盧、考工室、左弋、居室、甘泉居室、左右司空、東織、西織、東園匠十六官，各有令、丞，這一類基本上是管理宮廷內各種事務的屬官。有胞人、都水、均官三長、丞，胞人主供宮內肉食，都水及均官主山水之稅。又有上林十池監，主監上林十池。還有中書謁者、黃門、鉤盾、尚方、禦府、永巷、內者、宦者、官令、丞，這一類多本是皇帝左右親近的宦官。東漢時，少府財政事務減少，一部分職掌並入大司農，隻管雜務，不再專管帝室財政，所以機構相應縮小，屬官亦有裁減。水衡都尉。水衡都尉，武帝元鼎二年（公元前5年）初置，東漢光武省，此職僅存於西漢後期。武帝初設水衡都尉，打算以其主鹽鐵經營，但告緡以後，國家財政大增，收入集於上林苑，所以令水衡都尉主管上林。原來鑄錢及上林由少府職掌，現在設水衡專管其事，而原屬少府的某些屬官，也就轉歸水衡都尉掌管。《漢書·王嘉傳》說，元帝時“都內錢四十萬萬，水衡錢二十五萬萬，少府錢十八萬萬。”水衡錢和少府錢都是皇帝私產，加起來比國庫的錢還多，而水衡又比少府多將近三分之一，說明皇室收入的大部分歸水衡管了，所以水衡地位相當高。東漢初省，併大職於少府。這時因國家財政與帝室財政不再分開，少府基本上不管經濟收入，水衡也隨之取消。太仆。太仆，秦官，西漢皆稱太仆，唯王莽時一度更名太禦。太仆的職責一是掌皇帝乘輿，一是掌馬政。皇帝出行時，太仆要親自為皇帝駕車，因其常在皇帝左右，故其地位相當重要。至於太仆所掌的馬政，一部分供天子用，即所謂“家馬”，一部分供軍國用，這是馬政中的主要部分。太仆的屬官，除一丞總署曹事外，主要就是一些掌馬政之官。據史載西漢有六牧師菀和三十六廄，都是牧養家馬和軍馬的大型馬場。如“未央”、“家馬”、“龍子”、“閑駒”、“路軨”、“承華”等，均為馬場名號，各有令、丞或監、長之類的官員主管，而統轄於太仆。
將作大匠。將作大匠，秦名將作少府，景帝中元六年（公元前44年）
更名將作大匠。王莽時曾改名都匠。東漢初恢複將作大匠之稱，光武中元二年（公元57年）省，章帝建初元年（公元7年）複置。將作大匠的職責是掌治宮室，亦即掌管基本建設，如營建宗廟、宮室、陵園等，並包括宮室和陵園綠化在內。這些工程，有的相當浩大，比如起陵邑，每一新皇帝即位即開始動工，直到死去，下一帝又複如此，長年累月，無止無休。除國家正常工程之外，將作大匠還常受詔營建某些大臣的宅第，更是不勝繁忙。將作大匠的屬官有丞二人，東漢減至一人。此外還有左右中侯，掌施工。有石庫令，主石料保管及加工。有東園主章令，主木材及木器製作。巨大的土木工程，需要大批的勞動力，勞動力多以刑徒充之。西漢設有前、後、中三校令，東漢又增左、右校令，分別掌管工徒。
中朝官武帝以前丞相權重，從武帝開始到宣帝，為削奪相權，搜羅親信，逐漸形成一個起決策作用的中朝官係統，亦即朝中之朝；與之相對而言，丞相以下的朝官則為外朝，於是有中外朝之分。中朝官人員的構成基本有兩類一類是所謂天子的賓客，他們在政府組織中並沒有什麽地位，卻往往持著侍中的頭銜參與機密；另一類是文武官員中的心腹之臣，武官有大司馬、將軍，文官有大夫、博士、尚書等，也是加上待中或給事中頭銜，從而成為中朝之官。中朝官係統有一個形成發展的過程，除了大司馬、大將軍一度權兼內外之外，再就是典掌樞密的尚書台最後接管了丞相府的事權，尚書和侍中等官位日益隆重。茲分述如下.將軍。將軍一官，由來已久，開始隻是高級武官的統稱。在一般情況下，將軍是對武將的一種尊稱；在統兵作戰時，將軍則是指的主帥。秦漢時將軍名目繁多，最尊者為大將軍和驃騎將軍，其次是車騎將軍和衛將軍，這四種名號的將軍，地位相當於丞相之類的諸公；又有前將軍、後將軍、左將軍、右將軍，這四種名號的將軍，相當於太常之類的諸卿。以上兩類將軍，均為重號將軍，是皇帝的最高級武官。重號將軍以外，還有許多雜號將軍，或者說列將軍，這些將軍各有名號，諸如遊擊將軍、驍騎將軍、振威將軍、揚武將軍等，僅據《西漢會要》所列，名號就有百數十種。雜號將軍並非常設官職，多為臨時設置，事畢即罷。將軍以下的中級武官就是校尉和都尉，亦各有名號。自大將軍至校尉、都尉，這些眾多的武官，自然並非都是中朝官，但如加侍中或給事中的頭銜，就可以列入中朝官係統。自武帝以來，重號將軍往往“領尚書事”，執掌朝權。例如大將軍霍光領尚書事，為中朝官的首領，實際權力在丞相之上。
2.尚書。尚書即掌書，原是君主身邊主管文書的小吏。秦製，尚書屬少府，並且有尚書令、尚書仆射、尚書丞以及左右曹諸吏，已初步形成自己的辦事機構。武帝為了削奪相權，強化君權，就更多地利用尚書辦事，並任用宦官為尚書，名曰中書或中尚書，若用宦官為令，即曰中書令。尚書既是皇帝近侍，辦事職能又日益增多，所以地位漸重，這是尚書職能轉變的開始。元帝時，中書令石顯專權，進一步加大了尚書職權。成帝時建三公官，以前由丞相總理政務的朝廷，一變而為司徒、司馬、司空三公分權的朝廷，權力三分，三公互不統轄，實際是總歸於皇帝，皇帝就委政於尚書，尚書職權陡然擴大，名額也隨之增多，除令與仆射外，有五尚書分曹治事常侍尚書主丞相禦史事；二千石尚書主刺史二千石事；戶曹尚書主庶人上書事；主客尚書主外國事；三公曹主斷獄事。這時的尚書，盡管職權範圍很廣，但實權仍不算太大，尚書基本上是作為中朝的一個政務辦事機構，起上傳下達的作用，真正的權力，基本控製在皇帝及其委任的權臣手中。到東漢，尚書正式成為總理國家政務的中樞。東漢雖也有一個以三公為首、諸卿分職的朝廷，但實際上國家大權完全集中於宮廷，即集中於尚書機構。尚書雖仍然“文屬少府”，但威權與日俱增，實際已從朝廷中分離出來，一變而為直屬皇帝的尚書台。因為台在禁中，又稱中台，凡尚書均稱為台官。尚書台既是皇帝實行獨裁政治，高踞於朝廷之上的禦用機關，又是當時國家的最高權力機關。尚書不僅參與國家機密，起決策作用，而且出納王命，發號施令，諸如選舉、任用、考課、彈劾、誅賞、治獄等大權，無所不總，包攬一切。這時的尚書機構，規模又進一步擴大，令與仆射之下有左、右丞，諸曹尚書之下各有侍郎與令史。尚書台儼然成了朝廷中的一個小朝廷，台官則成為一種淩駕於百官的特權集團。
3.侍中、給事中等加官。加官就是加授一種官職，更親近於皇帝，享受優寵待遇或特殊權力。《漢書·百官公卿表》在敘述朝廷官職之後曰侍中、左右曹、諸吏、散騎、中常侍，皆加官。所加或列侯、將軍、卿、大夫、將、都尉、尚書、太醫、太官令至郎中，亡員，多至數十人。侍中、中常侍得入禁中，諸曹受尚書事，諸吏得學法，散騎騎並乘輿車。給事中亦加官，所加或大夫、博士、議郎，掌顧問應對，位次中常侍。中黃門有給事黃門，位從將、大夫。皆秦製。
這段概述簡明扼要，但失之籠統，不過從侍中、中常侍、給事中等名號來看，加官都是接近皇帝的。這些加官在政治上乃至生活上侍從或者常侍皇帝，或給事殿中，或出入禁中，加這些官號的官吏，當然就屬於中朝之官了。所以《漢書·劉輔傳》注引孟康曰“中朝，內朝也。大司馬、左右前後將軍、侍中、常侍、散騎，諸吏，為中朝，丞相以下至六百石為外朝也。”如果再加上左右曹、給事中等，那麽以上加官就是中朝的主要成員。加官大體可以分成幾類一類是得出入禁中的，如侍中、中常侍。侍中，西漢作為加官，東漢則成實職，其職是入侍天子，分掌乘輿服物，並賛導眾事，顧問應對；常侍即經常侍從，冠以中字，指宦官任常侍，中常侍侍候皇帝，西漢時亦作為加官之號，而東漢轉為實職。一類是天子的親近執事之官，如諸吏、左右曹、散騎等。諸吏、左右曹原指皇親左右近臣，武帝時變為加官，加此官者，地位即有變化，成為樞機重臣，或受尚書事，或得以舉法案劾，東漢以後這類加官已不見記載。散騎是騎而散從，沒有常職，皇帝賞識，即加此號，得以重用，東漢時演變為散騎常侍。給事黃門給事於黃闥之內，即服務於禁門之內，加此號者，亦屬親近之人。還有一類是備顧問應對之官，如給事中。給事中即給事於殿中，此職所加多大夫、博士、議郎或名儒重臣。東漢以後的給事中，其性質已和西漢的加官不同。
宮官.太子官。秦漢封建時代，皇太子是國家的儲君，皇帝的繼承人，為了保障皇位一姓繼承，同時又避免同姓爭奪皇位，秦漢時代確立了嫡長子繼承製度。為了確保皇位傳與皇太子，特為太子設立一套官職。太子官的最高官職是太子太傅和太子少傅。太子太傅和太子少傅的級別相當於諸卿，名義上是太子的老師，實際上除教授太子，還主管太子家政。太子太傅職掌輔導太子，太子少傅以輔導太子為職，並悉主太子官屬。這些官屬有太子率更令，職似光祿，主庶子、舍人更直；太子庶子、太子舍人，職似三署郎，主更直宿衛；太子家令，職似司農、少府，主倉穀飲食；太子倉令，主倉穀；太子食官令，主飲食；太子仆、太子廄長，主車馬；太子門大夫，職比郎將；太子中庶子，職如侍中；太子洗馬，職如謁者，太子出，則當直者在前導威儀；太子中盾，主周衛徼循；太子衛率，主門衛士。西漢時太子尚置有詹事一職，略低於諸卿，東漢省。
2.皇後官。秦漢時代，封建貴族大多一夫多妻。皇帝之妻更是多得難以計數。在這種情況下，如果宮教不修，後妃之製不定，就難於確定皇位繼承權。為確保嫡長子繼承製的實行，皇後稱為中宮，也有一套行政機構。西漢時期，皇後卿有詹事（又名中少府）、將行（更名大長秋）、中太仆、中宮衛尉。皇後卿級別略低於諸卿。詹事即管家，有丞佐之，屬官有中長秋，關通內外；私府令，主中藏幣帛諸物；永巷令，主宮人；倉令，主倉穀；廄令；主車馬；祠令，主祠祀；食官令，主飲食。大長秋，掌奉宣中宮命，凡給賜宗親當謁見者關通之，中宮出則從，有丞佐之，屬官皆為宦者，有中宮仆，主馭；中宮謁者令，主報中章；中宮尚書，主中文書；中宮私府令，主中宮私府物藏；中宮永巷令，主宮人；中宮黃門冗從仆射，主黃門冗從；中宮署令，主中宮請署天子數；中宮藥長，主醫藥；中太仆，掌輿馬；中宮衛尉，掌宮門衛屯兵。東漢時期，中宮三卿皆省，高級官吏唯留大長秋一人，故以上屬官均統於大長秋。
以上公、卿、中朝官、官官四類官員，皆為朝官。四類朝官，上有皇帝，下有佐屬，構成秦漢的封建朝廷。從級別上看，公、卿以及宮官中的太子卿和皇後卿大體都在二千石（相當於郡守）或二千石以上，中朝官中則級別不等，高者二千石以上，低者六百石左右。這四類官員的屬官，級別也不等，高者有兩千石者，低者數百石，但多數為六百石（相當於縣令）以上。按漢法規定，六百石以上可以參與朝會，也就是說，正常情況下，上述公、卿、中朝官、宮官及其屬吏，基本上都可以有資格參與朝會。既可參與朝會，就具有議論國政的權力。但多數廷議，參加者都是二千石以上的高級大員。而且各個時期的情況不盡相同，官職有改異，權力有轉移，職掌有分合，故不可一概而論。總的原則是皇帝力圖把權力集中於一人之手。
第二節郡縣秦漢的地方行政，基本上是郡縣製。秦是單一的郡縣製，兩漢則郡國並行，仍以郡縣製為主。秦統一六國之後，分天下為三十六郡，後又增至四十餘郡。西漢平帝時，凡郡國一百三，其中有郡八十三。東漢順帝時，凡郡國一百五，其中有郡七十九。諸郡規模、情況並不平衡，就戶口幅員而論，有大小之別；就政事難易而論，有劇（難治理）、平（一般）之異；就地區而論，有遠近、內外之分。諸郡之中，由於京輔之郡地處中心，最為重要，所以京輔太守地位最高。秦的京輔太守名曰內史，掌治京師。西漢景帝時京輔地區分為左、右內史，武帝時又分而為三，名曰京兆尹、左馮翊、右扶風，統稱三輔。東漢遷都洛陽，京輔太守名曰河南尹。兩漢的京輔太守，均秩中二千石，得“奉朝請”，亦即可參與朝會，而一般太守秩兩千石，沒有朝會的資格。京輔太守顯然高於一般太守。無論京輔之郡還是一般的郡，均領轄若幹縣。秦漢地方行政基本上是郡縣二級製。武帝元封五年（公元前08年），把全國劃為十三個監察區，稱為部或州，各設刺史一員進行監察，久而久之，州刺史成了固定的地方行政長官，州也由監察區域變為行政區域，這樣，漢的地方政府又由郡縣兩級變為州、郡、縣三級。不過，這有一個過渡過程，其最終完成應該說在東漢後期。兩漢的多數時間內，州僅作為監察區而不是作為政區出現的。
州官的設置和演變.司隸校尉。司隸校尉初為朝廷官職，始置於武帝征和四年（公元前84年），是武帝因巫蠱一案而臨時設置的督捕官。所以最初司隸的職責是率領徒隸從事掘蠱並督捕京師奸猾。巫蠱案以後，司隸保留下來，其職為督察三輔（京兆、右扶風、左馮翊）、三河（河南、河內、河東）、弘農七郡。成帝元延四年（公元前9年）省司隸校尉，綏和二年（公元前7年）複置，但稱司隸。東漢沿用舊製，司隸校尉的地位較西漢為高，當時皇帝有特詔，禦史中丞、司隸校尉、尚書令會同並專席而坐，京師號曰“三獨坐”。司隸校尉的常職是督刺三輔、三河、弘農七郡，其職與刺史略同，但由於京輔諸郡是朝廷的所在地，皇親國戚、達官貴人比較集中，所以司隸校尉有著一般刺史望塵莫及的特權。司隸有持節的特權，可以察舉百官以下及京師近郡犯法者。節即符節，是皇權的象征，持節者可代表皇帝行事。司隸這種持節特權在元帝時由於司隸校尉諸葛豐持節糾察元帝寵臣許章，才被解除。司隸校尉對於封侯、外戚、三公以下，無所不糾，對於京師近郡的罪犯，則依照詔令，有捕殺之權。司隸校尉的屬官，有較高的從事和較低的假佐兩類。東漢從事十二人，有都官從事，主察舉百官；功曹從事，主選署及眾事；別駕從事，主奉引校尉行部錄眾事；簿曹從事，主財穀簿書；兵曹從事，主兵事；其餘七郡各一從事主督察，共為十二。假佐為掌各種雜務的小吏。
2.刺史和州牧。秦統一六國後，沒有特劃監察區，政區以郡劃分，郡置守、尉、監各一人，監即監禦史，主監察，所以郡既是行政區，又是監察區。監禦史隸屬於禦史大夫，掌監郡。其地位不高，但權力很大，不僅省察郡守治狀，而且可以監軍帶兵。漢初曾一度沿襲此製，目的都是代皇帝監察地方官吏。武帝時分全國為豫、冀、兗、徐、青、荊、揚、益、涼、朔方、並、幽、交等十三部州作為監察區。州設刺史一人，秩六百石，位下大夫，秩卑而權重，即有權督刺二千石的郡守。刺史直接受朝廷禦史中丞管轄，分別監察各州，開始時明確規定以六條問事一條，強宗豪右，田宅逾製，以強淩弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書遵承典製，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑案，風厲殺人，怒則任刑，喜則**賞，煩擾苛暴，剝截黎元，山崩石裂，襖祥訛官四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監；六條，二千石阿附豪強，通行貨略，割損政令。六條問事主要是督刺二千石郡守。以後監察範圍擴大，凡州內朝廷命官都在督刺之列，並有選舉與劾奏權。刺史每年回京師奏事一次。地方政績如何，全憑刺史上奏，郡守對刺史多敬而畏之，刺史逐漸幹預地方行政，積久成製，也就變為行政長官。西漢末期，刺史曾兩度改為州牧，秩為二千石，但真正掌握軍政實權，成為地方最高軍政長官是靈帝中平五年（公元88年）之後。靈帝中平五年，刺史改為州牧。州牧與刺史的區別不僅在於六百石變為二千石大吏，更主要的是監察官變成了地方最高軍政長官。武帝初置刺史，巡行郡國，無固定治所，屬吏也很少，後來漸有治所，並形成一套幕僚組織。州刺史的屬吏和司隸一樣，皆有從事史、假佐。從事史也叫從事，有別駕從事、治中從事、簿曹從事、兵曹從事、部從事史等，假佐一類，亦與司隸略同。
郡守和郡廷官吏.郡守。郡設守一人，又稱太守，為一郡最高行政長官。郡守為朝廷所任命，代表皇帝治理一郡，所以除對朝廷負責外，在一郡之內則是郡守。其職權相當廣泛，凡民政、財政、司法、教育、選舉以及兵事等，可以說職無不總。
（）辟除權。秦漢時期，郡守及其佐吏丞、尉等雖由朝廷任命，但郡守的幕僚屬吏，則可自行署置。其任用方式，或召、或請、或署，都是辟除的意思。在漢代，除京輔郡屬吏可用他郡人外，一般辟除的郡吏都是本郡人。郡的下層行政長官縣令長是由朝廷署置，郡守不得更調；但遇其不能勝任，則可置守令（代理縣令）以攝理其事。至於真令有缺，郡守則更有權力選署守令。按當時法製，令長有罪必須先請，郡守不得擅自治罪，但事實上，郡守不但擅治其罪，而且可以隨意加以驅逐。
（2）選舉權。漢法規定，郡守任滿一年後便有選舉權。選舉即由地方選拔向朝廷推舉人才。這種選舉，或為皇帝的特詔，指定其選舉的科條；或為歲貢，依所定科目員額選舉。諸如孝廉、賢良方正、文學、茂才、異等、明經以及有道之士等，皆在郡守選舉範圍之內。郡守雖有選舉權，但如果不能選舉人才，或舉而不當，郡守本人也要坐罪。開始察舉尚嚴，以後漸濫，郡守利用選舉權以結私恩，形成了漢代門生故吏的關係網，助長了地方與朝廷的離心力量。
（3）自設條教。秦漢郡守可以因地製宜，自設條教，或勸民農桑，或整齊風俗，以及舉辦文化教育等各項地方事業。其中一些好的條教，往往還被推行到全國。如景帝對蜀郡守文翁在郡中起學館，武帝令天下郡國仿蜀學館建立學校，對文化教育事業的發展起到了促進作用。
（4）賞罰、司法和監察權。郡守還具有一郡的賞罰、司法和監察權。因郡守有賞罰權，故置功曹，主選署勸勞、議論賞罰；有司法權，故置決曹，主治獄及罪法事。其中司法最重要，政平訟理是郡太守治績的重點內容之一。郡守的監察權，主要是監察其所屬縣之長吏，其監察權是與其任免、賞罰等權相輔相成的。郡守行使監察權，必須以時巡行郡內，即所謂“常以春行所主縣”，也有的郡守采取私訪的方式。郡守親自巡行所屬縣，按規定一年一次，私訪則非正式製度。其對屬縣行使監察權，主要由督郵分部行縣，分部多少，郡守可視具體情況而定。
（5）生殺予奪權。從法律上來說，郡守並無決殺權，雖罪至死，亦必先奏請，以待秋決。有時因特殊原因，令郡守得便宜從事或以軍法從事，但除這種特許的權力外，太守卻不得專殺，然而這隻是法律上的規定，奏請實際上往往徒具形式，類皆報可，甚至先斬後奏，或以論決為報。隨著郡守權力的膨脹，郡守甚至可擅殺縣令。
（）兵權。郡守又稱郡將，實際握有一郡兵權。不過秦和西漢時期，地方如有重要軍情，一般是由朝廷命將置帥，郡守不得擅自發兵。如郡守發兵，須有皇帝虎符，或邊郡軍情緊急，事後必立即上報。東漢郡守職權漸大，建武中省都尉，並其職於太守，虎符發兵的製度漸壞，再加上東漢後期鎮壓農民起義及各族反抗的需要，郡守就有了發兵、領兵之權。一般州郡有事，常由刺史、郡守親自領兵。東漢末，刺史、太守不僅領兵，且可募兵，往往變為私人部曲，父子相襲，造成割據因素。
（7）財權。郡守治郡，要依靠龐大的郡府組織乃至數量不等的軍隊。這些都必須有財政開支，還有郡守本人的俸祿，這一切經費均由國家撥給，由郡守支配。國家一般是從本郡賦稅收入中撥給，收入少的邊郡則由內郡調撥。按規定撥給的部分需每年上計，過此則須事先上報奏請。郡守隻能在規定範圍內行使財權，朝廷則通過上計製度控製。但實際上郡縣地方官往往不顧經法，附加私調，不統於上計之數，這樣朝廷就無法控製。除正式經費和非法私調，各郡還都有一些公田和山澤之利，收入亦由郡守支配。
秦漢郡守官職十分重要，郡守治理的好壞，關係到整個國家的興衰，故漢宣帝有良二千石之歎。因此，朝廷非常注重郡守人選，並根據其治績給予獎懲。
2.郡廷官吏。郡守之下的郡廷組織，因任命不同，可分為佐官與屬吏兩類秩二百石以上者由朝廷任命，有丞、長史、都尉等，謂之佐官；秩百石以下者由郡守自行辟除，如功曹、五官、督郵、主簿等掾史，皆為屬吏。（）郡佐官。郡佐官為朝廷命官，有丞、長史和都尉。丞佐助郡守，有時可代理郡守行事，如郡守在作戰中死亡，丞有權臨時代理。邊郡設置長史，掌兵馬。東漢時邊郡省丞，由長史主丞之職，而另置將兵長史，專主兵事。都尉，掌佐太守分管軍事。秦時名尉，景帝二年（公元前55年）更名都尉。東漢建武六年（公元30年）省內郡都尉。都尉秩比二千石，略低於郡守而高出於丞與長史。都內一切軍事行動，均由郡尉具體負責，每年都試，也由郡都尉負責主持。維護境內治安，則是都尉的日常工作。都尉也和太守一樣以時行縣，但不管民事，專司盜賊。郡尉有自己的治所和屬官。都尉治所，有的與郡守治所不在一縣；都尉屬官，除與太守一樣有丞、掾、史、屬、書佐等文職以外，更多的則是各種武職。
（2）郡屬吏。郡屬吏低於郡佐官，由郡守自己辟除，主要有以下幾類第一類是功曹、五官掾和督郵，為郡府右職。功曹主選署功勞，包括郡吏的任免和賞罰。五官掾是一種星際大惡魔燃文榮譽職務，無一定職掌，其實是什麽都管，功曹缺任，可以主功曹事，其他曹缺任，則可主其他曹事。東漢時，五官掾常主祭祠，從而列於諸吏之首。督郵主巡行境內，督察長吏，主要是督察縣政。一郡往往分為兩三部或四五部，各設一督郵充當郡守耳目，故督郵多選郡守所信任而又精明能幹者充任。第二類是郡守門下親近屬吏，有主薄、主記室史、少府，門下督盜賊、府門亭長、書佐、循行、幹、小史等。主簿無固定職，拾遺補闕，代讀書教、奉送要函、迎接賓客等均為主簿所職。主記室史主記事、簿書等。少府總管太守私人財政，與朝廷之少府性質相同。門下督盜賊主兵衛，類似郡守的侍衛隊長。府門亭長主守府門。書佐主秘書工作，包括記錄、繕寫、起草、宣讀等等。循行為低級散吏，類似門下食客。幹、小史均為郡府做雜務工作的卑末之吏。第三類是列曹，為郡廷各部門辦公機構，戶曹主民戶、祠祀和農桑。比曹主管檢核之事。時曹主時節祠祀。田曹主田事。水曹主興修水利。將作掾主工程興建。倉曹主倉穀事。金曹主貨幣鹽鐵事。集曹主各縣上計。漕曹主水運。法曹主郵驛科程事。兵曹主征集和輸送兵丁。尉曹主卒徒轉運事。賊曹主盜賊事。辭曹主辭訟事。決曹主決獄。醫曹主醫藥事。第四類是上計掾史。地方上計中央，由來已久，最初由地方長官親自上計，西漢時改為守丞，長史代勞，武帝時又有上計掾史隨行，東漢則專由上計掾史上計。第五類是學官。武帝以後，郡國皆立學校，並設學官以管理其事。學官即文學掾（或文學史），其職責是管理學校，教授弟子，也兼管郡內教化、禮儀之事。第六類為特設官。因各地物產不同，某些郡特設機構和官吏管理，西漢時由朝廷派出官吏，直屬朝廷某一係統，東漢改屬地方，成為郡的屬吏。如鐵官、鹽官、工官、木官、橘官、三服官、都水官等，各設令、丞以主其事。上述六類之外，還有一類是散吏，即閑散而無具體職事的官吏，這類人或以德高望重，誌節清白，才能出眾，而又不願任職，郡守則以散吏名義養在郡府，待以師友之禮，以備顧問。
郡廷官吏是一支龐大的官僚隊伍。由於郡守有權任命屬吏，所以屬吏往往與郡守結為一種私恩關係，他們心目中隻有郡守而無朝廷。東漢時，逐漸發展為對抗朝廷的地方勢力。
縣廷及其基層官吏秦孝公時把全境劃分為四十一縣。秦統一後有縣多少不可詳考。漢代與縣平級的政區有國、邑、道。國為列侯所食之縣，邑為皇太後、皇後、公主所食之縣，道為少數民族所居之縣。西漢時凡縣、國、道、邑千五百八十四，東漢順帝時千一百八十。縣以下還有鄉、亭、裏等基層組織及其官吏.
縣廷官吏。縣的行政官署也稱廷或縣廷。縣廷官吏由縣令、長，縣丞和縣尉，以及縣屬吏三種官吏組成。
（）縣令、長。從秦開始，普遍實行了縣萬戶以上置令、萬戶以下置長的製度。縣令一般為六百石，高者有的千石，縣長不滿六百石，因所治縣人口少，所以略低於縣令。縣令、長在秦簡中又稱為縣嗇夫或大嗇夫，在王莽時曾改為縣宰。秦漢的大部分時間統稱為令長。縣令長的職責是掌治其縣，凡縣內一切事務無所不管。有些令長比較勤於政事，注意人民疾苦，因此往往流人附歸，受到人民的愛戴，或挽留，或懷念，或立祠。如果令長得其人選，是能對一縣起良好作用的。漢製，縣令長的銓選途徑較多，或由“察廉”，或由“治劇”，或由“茂才”、“孝廉”，或由“征辟”，或由“吏積功”，而其主要途徑則是由郎官出補。東漢初期以前，朝廷對於郎選比較重視，縣令長在多數情況下還是比較稱職的。東漢自順帝以後，選官製度日益破壞，地方令長多非德選，而到靈帝時，宦官專權，黃門子弟為令長者滿天下，放肆漁肉人民。皇帝又貪財賣官，致使吏治大壞，東漢亦隨之衰亡。
（2）縣丞和縣尉。縣丞和縣尉都是縣佐官。秦時每縣皆有丞，但沒有見到縣設尉的記載，兩漢每縣皆有丞，又設有縣尉。縣丞在縣的地位，要高於郡丞在郡的地位。郡丞的職責僅僅是掌佐守，郡守可以重用，也可以不重用。縣丞則不然，除了佐令長之外，還兼署文書，並主倉事和刑獄囚徒。也就是說，丞佐助令長之外，還能獨立地處理倉、獄等事。倉、獄是縣政中兩件比較重要的事，由縣丞專管，可見其地位之重要。一般說來，每縣隻有一個丞，但都城所在地則不止一丞，如西漢長安就有左、右丞。縣尉的設置，每縣情況亦不盡相同，一般來說，大縣設二人，小縣設一人。所謂大縣小縣，不完全以戶口多寡為限，主要是以地區範圍的大小而論。都城所在縣，設尉就更多，西漢長安縣有左、右、廣部、明部四尉，東漢洛陽也有東西南北四尉。縣尉的選任與令長略有不同，一般來說，原來地位要略低一些，或者多少與武事有點關係，多是從兩千石的掾屬中調選的。縣尉的職責，主要是維持境內治安，掌一縣的軍事。縣尉對於令長有一定獨立性，有時還可與郡廷發生直接聯係，而且有自己的單獨治所——官廨，有自己屬吏，例如尉史、尉從佐等。
（3）縣屬吏。秦和漢初，縣廷的主要屬吏是令史。武帝以後始逐漸有所變化，形成一套製度和名稱，如分曹置掾之類。在分曹置掾以後，大體和郡屬吏一樣，各有名目和職掌第一類是功曹和廷掾功曹職總管內外，是縣廷主要屬吏，所以被稱為“主吏”，在屬吏中地位最高，權力最大，上可代表縣令長，下可指揮遊徼、亭長等。廷掾，相當於郡的五官掾，列曹有缺，均可代值，而在祠祀方麵則居於功曹之前，處於首位，另外廷掾經常下鄉巡行，充當令長耳目。第二類是門下親近吏主簿，在縣廷內地位僅次於功曹，但比功曹親近，為諸門下吏之長。主記、錄事，掌記事和文書。小府，又稱少府，主出納、餉糧及金銅錢布。門下遊徼，門下賊曹，掌督盜賊。第三類是列曹其主管民政方麵的有戶曹，主戶口名籍婚慶祠祀諸事；田曹，主勸課農桑；時曹，主農時節氣；水曹，主水利之事；將作掾，主土木興作。主管財政方麵的有倉曹，主收民租；金曹，主收市租。主管交通方麵的有集曹，主供納輸；法曹，主郵驛科程事；道橋掾，主修閣道；廄嗇夫，主飼養。主管軍事方麵的有兵曹，主兵事；庫嗇夫，主兵械，尉曹，主卒徒轉運。主管司法治安方麵的除賊曹外，還有獄掾史、獄司空，主決罪和牢獄；傳舍、候舍吏，監督行人；守津吏，督守津口；市掾，主市租和治安；少數民族雜居之縣又設盟掾，主少數民族事務。第四類是校官，漢代縣的學校曰校，置經師一人，主教育。第五類是散吏，其職與郡散吏略同，而地位低於郡中散吏。2.鄉裏官吏。縣下的最基層是鄉、亭、裏等組織，鄉裏基層官吏雖非朝廷正式任命，但其地位至為重要，舉凡國家賦稅、徭役、兵役以及地方教化、獄訟、治安等，無不由鄉裏官吏承擔。秦漢鄉裏官吏情況各不相同，大體可以分為三類（）以嗇夫為主的鄉官。秦漢之製，縣以下分為若幹鄉。據《漢書·百官公卿表》，西漢平帝時有縣、道、邑、國千五百八十七，有鄉六千六百二十二，平均每縣轄四鄉有餘。《後漢書·郡國誌》有縣、邑、道、侯、國千一百八十，注引《東觀書》永興元年（公元53年）鄉三千六百八十一，平均每縣轄三鄉有餘。鄉的官吏有嗇夫、三老、鄉佐和遊徼。嗇夫是鄉中的主管官吏，職掌聽訟與收賦稅。嗇夫根據其鄉大小又有區別，一般大鄉設有秩嗇夫，或簡稱“有秩”，秩百石，郡所署為在冊之吏；一般的小鄉則設一嗇夫，不名有秩，即不屬國家正式官吏。三老是主管教化的鄉官，往往設於大鄉，選德高望重的耆老充任，三老不是行政職務，亦無俸祿，但在當時的地位很高，往往列於嗇夫之前。鄉佐是嗇夫的助手。遊徼，掌徼循盜賊，直屬於縣廷，也可說是縣廷派往鄉間的巡察吏。
（2）亭長和亭吏。亭和鄉是同一級的單位，但其設置的地點與作用不同。設在城市中的亭，是縣以下裏以上的單位，亭下轄裏，如同鄉下轄裏一樣。設在鄉村中的亭，稱為鄉亭，往往是鄉村中的一個小集鎮，或處於交通要道之上。這樣的鄉亭具有客舍和郵傳的作用，而鄉亭官吏同時又負有督禁盜賊的責任。亭的主要官吏是亭長，由縣廷任命，職責是維持地方治安，並聽從縣尉指揮。亭長之下有亭佐，佐助亭長；有亭候，主候望盤察行人；求盜，主求索盜賊等。
（3）裏正、典和老。鄉下設裏，裏下又有什伍，什伍指五家或十家的組織，幾個或十幾個什伍組織構成裏。裏有裏正，或稱裏魁，兼有官民二重身份，負責一裏事務。什伍組織，按秦製是主五家者曰伍老，主十家者曰什典，漢代則一般通稱什長、伍長。裏正、典和老不是專職官吏，其責任是率裏鄰相互扶助，裏中出有非常事故，及時稟告官府。
少數民族地區的特設官秦漢時期，是我國多民族封建統一國家的形成和發展時期。朝廷在少數民族居住地區設官建職，有屬國都尉和持節領護諸官，秩皆為二千石或比二千石，相當於內地郡守。這些特設行署，有些類似今日的自治區.
屬國都尉。武帝元狩二年（公元前2年）秋，匈奴昆邪王殺休屠王，將四萬餘眾降漢，武帝置五屬國以處之。從此，朝廷對於降附或內屬的少數民族，均設屬國，如宣帝神爵二年（公元前0年）置金城屬國以處降羌，五鳳三年（公元前55年）置西河、北地屬國以處匈奴降者。東漢屬國更多，而且擴展到東北和西南地區，故《後漢書·竇融傳》注有“漢邊郡皆置屬國”的說法。屬國的最高長官即名屬國都尉，和一般都尉僅典武職不同，還兼理民事，“治民比郡”。都尉之下有丞、候、千人，還有主簿。兩漢屬國都尉的設立，不僅對加速民族融合、互相間經濟文化交流起一定的作用，而且對開發祖國的邊疆、保衛邊疆地區的安全以及維護祖國的統一也有很重要的作用。
2.持節領護諸官。朝廷對於更邊遠一些地區“叛服無常”的少數民族，往往派一些臨時的加官，即所謂“持節領護”諸官。（）使匈奴中郎將以中郎將出使匈奴，始於西漢武帝時，到西漢後期逐漸成為定製，但當時都隻是臨時的出使任務，雖“持節”而並無“領護”職權。東漢初，匈奴分為南北兩部。東漢主要與南匈奴打交道，由於南匈奴多次請求，朝廷始正式設立“使匈奴中郎將”這一官職，並有“衛護”或“監護”的職權。使匈奴中郎將，史書中有時簡稱中郎將或匈奴中郎將，或者又稱為護匈奴中郎將、領中郎將、行中郎將以及北中郎將等。其職是持節出使，監護南匈奴，故有一定的臨時性和獨立性，官屬則隨事而設，並不固定，主要是從事和掾、史等。使匈奴中郎將的設立，對防禦北匈奴的侵擾，保衛漢朝邊塞安全起一定作用。（2）西域都護張騫通西域後，西域諸國逐漸歸附漢朝，至漢宣帝時，始置西域都護府，以鄭吉任西域都護，都護西域三十六國，以後又增至五十餘國，其範圍大體上相當於今天的巴爾喀什湖以東以南和我國新疆地區。《漢書·西域傳》說最凡國五十，自澤長、城長、君、監、吏、大祿、百長、千人、都尉、且渠、當戶、將、相至侯、王，皆佩漢印綬，凡三百七十六人。
雖然保留“國”的名稱，實則成為都護管轄下的自治區。王莽時期，西域不通。東漢或通或絕，西域都護時置時廢，有時僅置護西域副校尉或軍司馬，延光二年（公元23年）改置西域長史，直至東漢末年。西域都護的屬官，有副校尉一人，秩位較高，類似都護助手，為都護副職。丞一人，類似管文書的官吏。司馬二人，職位約略相當於軍中司馬。侯二人，負責守望。千人二人，為帶兵的低級軍官。此外，都護還兼領屯田區的田官，如戊己校尉，屯田車師，雖單獨置府，但亦受都護節製。
（3）護烏桓校尉烏桓原是東胡族的一支，武帝時正式與漢朝發生關係並臣屬漢朝，武帝置護烏桓校尉，擁節監領烏桓。東漢因之，或稱領烏桓校尉，或簡稱烏桓校尉。其主要官屬為長史和司馬，與其他持節使官相同。護烏桓校尉的設立，對於保衛北疆、開發東北起過一定作用。
（4）護羌校尉羌族是我國一個古老的民族，漢武帝時為孤立匈奴，始置護羌校尉。東漢因之，不過時置時廢。護羌校尉“主西羌”，即持節領護西羌。從東漢實際情況看，主要是鎮壓羌族人民的起義，隔絕西羌與匈奴的交通；但在護羌校尉主持下，沿河兩岸廣置屯田，修渠治溝，種植五穀，發展畜牧，對河西地區的開發也起過一定作用。護羌校尉的主要屬官是長史和司馬二人，秩皆六百石，又有護羌從事。
綜上所述，少數民族地區的特設職官，開始都帶有臨時差遣的性質，以後才逐漸變成常設職官。這一變化反映了這些少數民族地區和兩漢朝廷的關係，同時也標誌著統一的多民族國家的形成和發展。
第三節封國鑒於周朝實行分封製，諸侯混戰數百年，秦滅山東六國後，在全國範圍內推行郡縣製度，不但不分封諸侯王，就是列侯也不置封邑，所以秦朝是單一的郡縣製度。漢朝則不然，在實行郡縣製的同時，又實行封國製度。封國包括王國和侯國，是兩漢地方政府的一項重要製度，這項製度前後變化很大，茲分別敘述於下。
王國在楚漢戰爭中，劉邦為了換取各路重要將領的戰勝項羽，曾封韓信等人為王。這樣在西漢皇朝建立之初，被封的異姓王共有八人，即齊王韓信（後徙為楚王）、梁王彭越、淮南王英布、韓王信、趙王張耳、燕王臧荼（後更立盧綰）、衡山王吳芮（後改為長沙王）、閩粵王亡諸。王國的封地，多者一百多城，少者三四十縣，總麵積比朝廷直轄郡縣還要多，而且各王都擁有兵眾，對朝廷造成很大威脅。劉邦幾乎用了他後半生大部時間和精力，才次第將他們加以翦除。劉邦去世以前，隻剩一個長沙王國，後因王死無後而被廢除。
在消滅異姓王的同時，劉邦鑒於亡秦孤立之敗，各地統治不穩，又大封同姓子弟九人為王，《史記·漢興以來諸侯年表序》雲自雁門、太原以東，至遼陽，為燕、代國；常山以南，太行左轉，度河、濟、阿、甄以東薄海，為齊、趙國；自陳以西，南至九疑，東帶江、淮、穀、泗，薄會稽，為梁、楚、吳、淮南、長沙國漢獨有三河、東郡、潁川、南陽，自江陵以西至蜀，北自雲中至隴西，與內史凡十五郡，而公主列侯頗食邑其中。
封同姓王的目的是為了鞏固對地方的統治，以拱衛朝廷，但隨著時間的推移，同姓王的勢力迅速發展，至文帝時，遂形成尾大不掉之勢。賈誼評論當時形勢，說好比是害了臃腫病，小腿腫得差不多像腰一樣，指頭腫得差不多像胳膊一樣，身體轉動都很困難。他提出“眾建諸侯而少其力”的解決辦法。文帝采納其建議，分齊國為七國，淮南為三國。景帝時又采納晁錯的“削蕃”政策，先後削去楚之東海郡，吳之豫章、會稽郡，趙之河間郡以及膠西六縣收歸朝廷，遂爆發吳、楚、趙、膠東、膠西、濟南、淄川七國之亂。叛亂平定後，反叛王國或被分或被削，王國政權收歸朝廷，獨立地位被取消。武帝時又采納主父偃的建議，頒布推恩令諸侯王除了以嫡長子繼承王位外，可以推恩將自己的封地分給其他子弟，由皇帝製定封號，別屬漢郡。這樣，從王國中就不斷分出許多小的侯國，而王國封地越來越小，加之漢法對王國的層層限製，勢力也越來越弱，諸侯王實際成了隻有爵位而無實權的封建貴族。
吳楚七國之亂以前，朝廷對於王國已有立法限製。例如.諸侯王不得竊用天子儀製警蹕、稱製以及戴黃屋，均為天子儀製，諸侯王竊用，即為僭越違法。淮南王劉長就是因為竊用天子儀製坐罪，死在遷徙途中。
2.諸侯王置吏需依漢製漢初立法規定，王國二千石官，均由朝廷代置；二千石以下官，始由王國自置。景帝以後又定製四百石以上官吏由朝廷任免。3.諸侯王無虎符不得擅自發兵。如《漢書·高五王傳》“王欲發兵，非有漢虎符驗也。”
4.諸侯王不得在國內私自煮鹽冶鑄山海之利，本屬天子所有，故諸侯王不得在國內擅自煮鑄。晁錯所舉吳王罪名，就是“即山鑄錢，煮海為鹽”。七國之亂平定後，“名山陂海，鹹納於漢”，朝廷更進一步從經濟上限製諸侯王，不得專山海之利，否則處以死刑。
5.諸侯王不得擅爵人，赦死罪.
諸侯王不得收納亡人，藏匿亡命。
7.諸侯王必須按時入朝諸侯王定期朝見天子，如不按時入朝，即當死罪。漢初以十月為歲首，故漢初諸侯王入朝率以冬十月。武帝太初改曆以後，以正月為歲首，諸侯王入朝改為正月，稱為“春朝”，諸侯王必須親行。春朝之外，尚有“秋請”，秋請則可使人代替。諸侯王在朝請時，對天子要有三種貢獻一種是獻費，根據王國戶口數而定，人歲六十三錢，製與郡同，是郡國從算賦中提交朝廷的人口稅。一種是聘幣，乃諸侯王私人對天子的貢禮，原為蒼璧，價值不過數千，武帝改為以皮幣薦璧，價值四十萬。一種是酎金，酎金是一種助祭費，《漢金布令》曰“諸侯各以民口數，率千口奉金四兩奇，不滿千口至五百口亦四兩。”又諸侯王入朝，不得稽留京師，凡留長安不過二十日，過期即為非法。
8.諸侯王不得與外戚家私自交往。
9.諸侯王不得與其他諸王私自會晤。
0.諸侯王不得私自出境.
諸侯王不得對朝廷大臣私行賞賜。
另外，諸侯王私行不檢，更要受到漢法的嚴厲製裁，或削地，或奪爵，甚至誅死。
吳楚七國之亂平定後，朝廷除直接剝奪諸侯王的政治權力與減省王國官屬外，又作左官之律，設阿黨、附益之法，進一步對諸侯王加以限製.左官律關於左官律，史無詳文，《漢書·諸侯王表序》注引應劭說“人道尚右，今舍天子而仕諸侯，故謂之左官也。”又引服虔說“仕於諸侯為左官，絕不得使仕於王侯（當作朝說仕於朝廷為尊，仕於諸侯為卑，仕於諸侯者為左官；一說既仕於諸侯為左官，就不準再仕於朝廷。二說並不矛盾。大概在漢初，仕於王國遠不如仕於朝廷為尊，而七國亂後，朝廷又定為律令，不許左官再仕於朝廷。如史書屢載王國人不得宿衛就是明證。不過自武帝後，王國勢力日衰，不足為患，而左官律亦漸變成具文，並未嚴格執行。
2.阿黨法《漢書·高五王傳》注引張宴曰“諸侯有罪，傅相不舉奏，為阿黨。”可見漢初即有阿黨法，但由於當時諸侯王有除吏之權，阿附之勢在所難免，故景帝以後又重申阿黨之法，製為律令，以便加強對王國的控製。如果諸侯王有罪，而官屬知情不舉，即為阿黨，要受朝廷的嚴厲製裁。而王國官吏執行漢法，亦奉命唯謹，寧嚴勿寬。
3.附益法《漢書·諸侯王表序》顏師古注曰“附益者，蓋取孔子雲‘求也為之聚斂而附益之’之義也。皆背正法而厚於私家也。”七國叛亂之首吳王劉濞的罪名即為煮鹽鑄錢，漢朝為從經濟上限製諸侯王的努力，特設附益法，使各級官吏不敢背法厚私，為王聚斂。禦史大夫張湯劾博士徐偃矯詔使膠東、魯國煮鹽鑄鐵，法至死，其“法”當即附益之法。此外，朝廷為便於監督王國，還允許各級官吏和王國臣民舉奏諸侯王的不法行為。
東漢光武中興，雖亦封諸侯王，但鑒於西漢王國叛亂，故對王國權勢的限製尤嚴。當時王國封地很小，據《晉書·地理誌》雲，東海王疆以去就有禮，優以大封，才兼食魯郡二十九縣，其餘稱為寵錫者，也不過兼一郡而已。明帝時封國更明確以租稅多少為準，而不以封地大小為準，也就是說，名為封國，已漸無封土之實了。
侯國秦統一中國後，對有封戶而無治民之權的列侯，皆“以公賦稅重賞賜之”，即朝廷將封戶的賦稅賞給列侯。漢初列侯，大體繼承秦製，所不同的是侯國有封戶。《漢書·高惠高後孝文功臣表》雲（漢五年，劉邦）即皇帝位，八載而天下乃平，始論功而定封。訖十二年（公元前95年），侯者百四十有三人。時大城名都民人散亡，戶口可得而數裁什二三，是以大侯不過萬家，小者五六百戶逮文、景四五世間，流民既歸，戶口亦息，列侯大者至三四萬戶，小國自倍，富厚如之。
這就是說，封邑內蕃衍的戶口，完全歸於封侯所有，與秦朝大不相同。
劉邦封功臣為侯，目的也是拱衛朝廷，但這樣一來，功臣列侯的勢力也就逐漸膨脹起來，也與朝廷發生矛盾。
秦和漢初，朝廷有主爵中尉掌管列侯，景帝時更名主爵中尉為都尉，武帝時列侯更屬大鴻臚掌管。凡列侯初封或就國，以及朝覲聘享，皆歸大鴻臚管理。秦漢時列侯多居京師，由朝廷賜予第宅；其所食租稅，則由其封地轉輸京師以供費用。功臣列侯留居京師，一方麵可以加強朝廷力量，另方麵也便於朝廷對列侯的控製。文帝以代王入承大統，鑒於列侯大臣權勢太重，為防止其把持朝政，始有遣列侯就國之舉。列侯居國，對於征發國人徭役和賦稅，均有嚴格法律規定，既不得“過律”，更不得“擅興”；否則，要受到免爵或削封的處分。列侯居國，還不得擅自逾越國界，如擅出國界，輕者免爵，重者坐刑。更不得與諸侯王私通，犯者輕則免爵，重則處死。此外，列侯尚有以匿死罪、鑄白金、擅發卒為衛、買田宅不法、闌出入關、詛咒皇帝以及謀反等罪名或免或削甚至處死者。列侯的所作所為，不僅受到郡守尉的監督，若有不法之舉，即使庶民、奴婢，也有權告發。
朝廷在限製諸侯王勢力的同時，也不斷打擊功臣列侯，例如武帝元鼎五年（公元前2年），朝廷以列侯所獻酎金不如法度，一次就削爵百六人2。削爵者多為功臣列侯，又加之功臣子孫後代驕奢**逸，橫行不法，所以“多陷法禁，殞命亡國”，至於孝武後元之年，就“靡有孑遺”了。劉邦之後，每代皇帝在位時期，都要封一批列侯，其中有以軍功封者，有以儒顯仕宦封者，有以宗室王子封者，有以外戚恩澤封者，在列侯不斷湧現的同時，又有大批的列侯因各種原因而被削爵。總的看來，西漢侯國雖然很多，但列侯有封戶不治民，沒有政治權力，不為士民所尊，勢與富室無異，最終是趨於沒落。東漢遵循西漢舊製，列侯封戶更少，管製更嚴，在地方上已處於無足輕《史記·秦始皇本紀》。
散見《漢書·王子侯表》、《功臣表》。
2《漢書·武帝紀》。
重的地位。西漢侯國有的相當於縣，有的相當於鄉，然皆獨立為國。東漢除縣侯以外，還有都鄉侯、鄉侯、都亭侯，亭侯各級，都鄉侯以下皆不獨立為國，僅計封戶，地位更是每況愈下。
秦漢時期的政治製度，是以皇權為中心的官僚製度，是主義的中央集權製度。從上述朝廷、郡縣和封國的政體及其內部變化中，不難看出，所有置、廢、增、修，無一不是為了加強中央集權，換言之，無一不是為了加強皇權。封建主義是中央集權的一種形式，在秦漢時期就是這樣。秦滅六國，鑒於周封爵裂土，一切權力收歸朝廷，集權於皇帝，可謂政權的高度集中。秦朝滅亡的主要原因，雖然是由於對農民的殘酷政治壓迫和經濟剝削，但秦之速亡，卻不能說與沒有拱衛力量毫無關係。劉邦鑒於這個教訓，大封同姓。封國在漢初曾起到穩定政局的作用，但不久卻走向反麵，成為朝廷的對抗力量。朝廷采取一係列措施，逐步解決了王國問題，但州郡牧守的權力卻又接踵而起，並逐漸演變成漢末軍閥封建割據的局麵。曆史表明，盡管封建統治者對鞏固政權絞盡腦汁，投入大量氣力，卻沒有哪一種製度能夠確保朝廷權力的絕對集中和皇權的萬無一失；隻能是在比較完善的製度得到正常實施時，皇權才相對穩定，從而保障國家的統一局麵。例如，秦漢的地方行政製度，無論是秦的單一郡縣製，還是漢的郡國並行製，在大部分時間，地方政權機構中行政、軍政和監察諸權是分立的，尤其是獨立而直接受朝廷指揮的監察權，便於朝廷牢牢地控製地方行政機構和軍隊，從而對一個幅員遼闊的統一大國實行全麵統治。
第十三章官吏的選用、考核及其他製度秦漢皇朝都有一支龐大的官吏隊伍。據《漢書·百官公卿表》記載，西漢官吏“吏員自佐史至丞相十二萬二百八十五人”。實際上這還不一定是全部。這樣多的官吏，最高統治者如何駕馭，是一個相當重要的問題。如果用人得當，吏治清明，就能鞏固政權，也有利於封建國家的興旺發達。如果用人不當，吏治敗壞，不但影響到封建國家的發展，也必然會威脅到朝廷的統治地位。官吏的選用、考核，是國家政治中事關重大的問題，所以自古以來就不斷積累這方麵的經驗。秦漢時期，無論選舉、任用、考課、賞罰等都有一套相應的規章製度。這些製度，是秦漢政治製度的重要組成部分。
第一節選官製度“設官分職”。文武百官怎樣產生，這就是官吏選拔問題，史書稱為選舉。春秋以前，官吏主要通過“世卿世祿”製度產生。戰國時，“世卿世祿”製逐漸廢除，官吏的選舉發生了根本變化。秦在統一之前，“仕進之途，唯辟田與勝敵而已”，而勝敵是其主要途徑。秦統一後的官吏，也就多出於軍功。到了漢代，朝廷為了適應主義中央集權封建國家統治的需要，在秦的基礎上，建立和發展了一整套選舉統治人才的選官製度。這套製度包括察舉、皇帝征召、公府與州郡辟除、大臣舉薦、考試、任子、納資及其他多種方式，不限於一途，而且還可以交互使用。漢代統治者通過多種方式，的確選拔了不少人才，對當時政治、經濟、文化等方麵的發展，都起了一定的作用。漢代在我國封建社會中所以能占有重要的曆史地位，也和這個時期人才輩出有著密切關係。當然，由於時代和階級局限，選官流弊也很多。
選官方式一察舉察舉也就是選舉，是一種由下向上推選人才為官的製度。這種製度秦漢以前就有，不過限於下級官吏而已。到秦朝，已經比較廣泛地實行了由下而上的推舉製度，如韓信“貧無行，不得推擇為吏”2，《史記·範雎列傳》所載“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”這裏的任，當作保舉講。許多記載都說明秦比較普遍地實行了推舉人才的製度。漢高帝劉邦稱帝不久，就感到選拔統治人才的必要，十一年（公元前9年）下詔求賢，對象是具有治國才能的“賢士大夫”，並要求登記品行、儀表和年齡。惠帝、高後時，都曾詔舉“孝弟力田”，使其為民表率。文帝二年（公元前78年）、十五年（公元前5年）分別詔舉“賢良方正能直言極諫者”，漢初著名的政論家晁錯即是通過十五年這次詔舉入朝為官的。到漢武帝時代，漢代察舉遂成為一種比較完備的選官製度。
漢代察舉的標準，大致不出四條，史稱“四科取士”，《後漢書·百官誌》注引應劭《漢官儀》說一曰德行高妙，誌節清白；二曰學通行修，經中博士；三曰明達法令，足以決疑，能按章覆問，文中禦史；四曰剛毅多略，遭事不惑，明足以決，才任三輔令，皆有孝弟廉公之行。
四科取士大約起於西漢，下迄東漢未改。不過有時單舉其中的一二科，或全舉四科，均有詔令臨時規定。察舉的標準雖僅有四科，但察舉的具體科目卻很多，主要有孝廉、茂才、賢良方正、文學（通常指經學）以及明經、明法、尤異、治劇、兵法、陰陽災異等臨時規定的特殊科目。這些都是功名，有了功名，便可實授官職。現將察舉主要科目分述如下（）孝廉。孝廉即孝子廉吏。武帝元光元年（公元前34年）“初令郡國舉孝廉各一人。”這是舉孝廉的開始，本為舉孝察廉二科，即舉孝子和廉吏各一人。然而在後來的通常情況下，孝廉往往連稱而混同為一科。武帝初《通典·選舉典》。
2《史記·淮陰侯列傳》。
《漢書·武帝紀》。
次詔舉孝廉並不順利，原因是漢承秦法，舉人失當者有罪，所以各郡國對察舉孝廉並不積極，“或至闔郡而不薦一人”。所以武帝在元朔元年（公元前28年）又下了一道嚴令郡國必須舉人的詔書“不舉孝，不奉詔，當以不敬論；不察廉，不勝任也，當免。”自此以後，舉孝廉也就形成製度並得以貫徹執行。這項察舉孝廉的製度，為歲舉，即郡國每年都要向朝廷推薦人才，從而孝廉一科也就成為入仕的正途，舉孝廉也成了一種政治待遇和權力。當時各郡國人口多少不一，大郡人口多至五六十萬，小郡人口隻不過二十萬，兩者所舉孝廉名額相同，事實上很不平均。名額的多少，不僅關係到郡國的被舉者，同時也關係到舉人的二千石郡國守相，因為孝廉既成入仕正途，舉孝廉也就成了一種政治待遇和權力。名額不均，必然引起異議，所以至東漢和帝永元之際，又改以人口為標準，率二十萬人歲舉孝廉一人。不滿二十萬，二歲一人；不滿十萬，三歲一人。以後，和帝對於邊郡少數民族雜居地區，又實行優寬政策，規定“緣邊郡口十萬以上歲舉孝廉一人；不滿十萬，二歲舉一人；五萬以下，三歲舉一人。”限定期限和名額可以使察舉孝廉有了製度的保證，但另一方麵有時也不免濫竽充數。
文獻關於漢代察舉孝廉的史例很多，僅兩《漢書》中可考見者就不下一百餘人。從被舉者的資曆來看，大多為州郡屬吏或通曉經書的儒生。從任用的情況來看，在中央的則以郎署為主，再遷為尚書、侍禦史、侍中、中郎將等官；在地方則為令、長、丞，再遷為太守、刺史。可見孝廉一科，在漢代實乃清流之目，為官吏進身的正途。漢武帝以後，迄於東漢，一些所謂名公巨卿，有不少是孝廉出身，對漢代政治影響很大。
（2）茂材。茂材，西漢曰秀才，東漢時避光武帝劉秀諱改為茂材，或寫作茂才，與孝廉同為兩漢重要的察舉科目。察舉茂材亦始於漢武帝，據《漢書·武帝紀》載，元封五年（公元前0年），“名臣文武欲盡，詔曰；‘其令州郡察吏民有茂才異等，可為將相及使絕國者。’”這是舉茂才的開始。其後，宣帝、元帝時均有察舉茂才異等的詔令。這個時期所舉的茂材多為現任官吏，而且是屬於特舉，與孝廉歲舉的情況不同。據《後漢書·百官誌》注引《漢官目錄》，東漢建武十二年（公元3年）詔書三公舉茂才各一人，光祿發舉茂才四行各一人，監察禦史、司隸、州牧歲舉茂才各一人。
此後，茂才也和孝廉一樣變成了歲舉。不過孝廉是屬於郡舉，而茂才則是州舉，故茂才的數目較孝廉為少。據上引詔書，三公舉三人，十三部刺史舉十三人，總計不過十六人；再加上光祿、監察禦史所舉，亦不過二十人左右。
兩漢茂才的出路，多為地方縣令，而孝廉則多為郎官。東漢官製，縣令是千石官，郎官最高不過六百石，可見茂才比孝廉任用為重。名額少，任用重，這是茂才與孝廉的不同之處，也是茂才比孝廉的可貴之處。漢代被察舉為孝廉、茂才者，一般是先舉孝廉，後舉茂才，這也可見茂才比孝廉為高。（3）賢良方正與文學。舉賢良方正始於文帝二年（公元前78年），其後兩漢諸帝大都頒布過察舉賢良方正的詔令，守相均得依詔令規定察舉。詔舉賢良方正常連言能直言極諫者，其目的是廣開直言之路。當時流行一種觀點，認為災異是上天對人間帝王的譴告，一旦上天降下災異，皇帝就得下罪己詔，征求意見，以匡正過失。文帝二年的詔舉，就是因為日蝕的緣故。所以漢代詔舉賢良方正常在災異之後。不過在漢代也有幾次不言賢良方正而單舉直言者。東漢安帝永初元年（公元07年）、五年（公元年）兩次詔舉賢良方正，均曾連言“有道術之士”，建光元年（公元2年）又詔令舉“有道之士”。自此，“有道”也成了東漢察舉的一科。
文學即指經學，亦始舉於文帝，因與賢良相近，故文帝十五年（公元前5年）的詔舉賢良，在《漢書·晁錯傳》中就連稱賢良文學。此後賢良文學的連稱多見於史籍。察舉文學正式見於皇帝詔令，則始於昭帝始元五年（公元前82年），《漢書·昭帝紀》“其令三輔、太常舉賢良各二人，郡國文學高第各一人。”這裏賢良與文學區分很明顯。東漢靈帝置鴻都門文學，流品頗雜，為士林所非。《後漢書·蔡邕傳》載蔡邕評論說孝武之世，郡舉孝廉，又有賢良、文學之選，於是名臣輩出，文武並興。漢之得人，數路而已。夫書畫辭賦，才之小者，匡國理政，未有其能。
可見鴻都門文學是專門培養書畫辭賦的學校，與選拔治國人才的賢良、文學的察舉是兩回事，二者不可等同。
賢良、文學、有道之士，是漢代選拔官吏的重要科目和途徑，一些宿儒名臣如晁錯、董仲舒、公孫弘、嚴助等就是出於此科。但要指出的一點是不論賢良方正，或是文學、有道，都和孝廉、茂才不同，前者均為特舉或特科，而後者則為歲舉或常科。
（4）其他特科。賢良、文學等科目雖非歲舉的特科，但在兩漢是常見的。至於偶爾一舉或數舉的其他特科，尚有多種明經。明經就是通曉經學。自漢武帝尊崇儒學，明經成為察舉入仕的一途。在西漢，有些人或以明經為博士，或以明經為郎官，後均成為漢代名臣。韋賢、韋玄成父子以及張禹、翟方進等人更以明經先後曆位丞相。當時鄒魯一帶有句諺語“遺子黃金滿籝，不如教子一經。”東漢章帝時限定郡國依人口貢舉明經，元和二年（公元8年）“令郡國上明經者，不滿十口十萬以上五...
2《漢書·高五王傳》。
3《漢書·李廣傳》。
4見《湖北雲夢睡虎地十一座秦墓發掘簡報》附錄《睡虎地四號墓木牘釋文》，載《文物》97年9期。者，自悉而補，中道衣敝，錢用諸費稱此，其苦屬漢而欲得王至甚，逋逃而歸諸侯王者已不少矣。”顏注引應劭釋“自悉而補，中道衣敝”語曰“自悉其家資財，補縫作衣。”5這正說明被征發到長安服役的人，要自備衣物和“錢用諸費”，以致弄得家財耗盡。因此，他們不想作為郡縣之民而想割屬於諸侯，以免去遠役長安之苦。
婦女從役製服徭役與兵役，本不及婦女。但在秦時，由於連年用兵，土木建築不已，弄得“丁男被甲，丁女轉輸”。西漢惠帝時，兩次征發徭役以築長安城，每次都是男女並征，事詳《漢書·惠帝紀》。武帝之時，也由於“軍旅數起，父戰死於前，子鬥傷於後，女子乘亭障，孤兒號於道，老母寡婦飲泣巷哭”2。婦女從役者之多，表明徭役剝削的殘酷性已達到了無以複加的程度。
“吏役”製所謂“吏役”製，是在漢代逐步形成的一種帶有職役性質的特殊徭役製度。這種服役的“吏”，在其開始時期，還具有低級官吏和職役承擔者的二重性。越到後來，特別是魏晉南北朝時期，就逐步變成了不折不扣的服役者，而且被稱之為“吏戶”，另立戶籍，隸屬官府，世代相襲，不許改業，其社會地位比一般民戶還低。兩漢時期，正是這種“吏戶”服役製逐步形成的時期。
兩漢時期的服役“吏”，或來源國家招募，或來源於官府征發，再以之配置於各級官府。他們既承擔土木建築，又被用於從事各種雜役，還有從事屯田勞役的，更不乏采礦、冶煉、製作器物和放牧國有牲畜者。他們不同於更卒、戍卒的地方，在於其服役往往是通過其所任職務去實現的，故謂之職役；其服役的年限，比一般更卒、戍卒要長；在軍隊裏的服役“吏”，其廩給也比戍卒要多；因而在身份方麵，他們也略高於更卒、戍卒。但是，所有這些，並不改變他們作為特殊的服役者的身份性質，隻是其地位的卑下、服役的繁雜和另立吏籍、世代相襲、可供賞賜等特征尚未完備化和固定化而已。在整個吏役的發展過程中，兩漢時期處於其初期階段。
新近出土的居延漢簡《建武三年候粟君所責寇恩事》簡冊，記載了甲渠候官粟君命令其“令史華商”與“尉史周育”二人，替他“載魚之■得賣”。因為“商、育不能行”，於是商、育二人各出值六十石的牛一頭及其他穀物十五石與四十石，都交給候官粟君（“皆予粟君”），作為他們二人雇車給粟君載運魚之運費（“以當載魚就直”）。粟君收到商、育二人的財物後，就不再命令他們載魚去■得，而另外雇傭寇恩載魚去■得出賣（“借（寇）恩為就，載魚五千頭到■得。”）上述事實，說明甲渠候官手下的令史、尉史，都是職役吏。他們一方麵是下級官吏，另一方麵又得為其所隸屬長官服5《漢書·賈誼傳》及注。
《漢書·嚴安傳》。
2《漢書·賈捐之傳》。
參閱高敏《試論漢代“吏”的階級地位與曆史演變》，見《秦漢史論集》。役，供其驅使。華商、周育因故不能給役時，還必須繳納財物和牛，用以折合僦值，雇人代自己應服之役。故此簡所載，形象地反映了漢代服役“吏”的職役性與二重性特征。2謫戍、貲戍製戍是指屯戍邊疆之役，正常的戍邊，謂之“徭戍”，其名見於秦簡《除吏律》。與“徭戍”相對稱的，就非正常的“貲戍”與“謫戍”。所謂“貲戍”，即被依法罰充戍邊之役。秦簡中有“貲罪”之名，“貲”即以罰款、罰物、罰充勞役、罰戍邊以抵罪之意。故罰款謂之“貲布”，罰物謂之“貲盾”、“貲甲”，罰充徭役謂之“貲徭”，罰戍邊謂之“貲戍”。所謂“謫戍”，即以社會罪犯戍邊。秦簡《司空律》中有“非謫罪也”的提法，可見必有“謫罪”者。以謫罪者充戍，即為“謫戍”。
關於“貲戍”，前引《秦律雜抄》“不當稟軍中而稟者”，如果為“非吏也，戍二歲”；“軍人賣稟稟所及過縣，貲戍二歲”，即其證。“貲戍”不是終身戍邊製，隨罰期長短而定戍期。但是，“謫戍”卻不同，它一般是終身戍邊製。“謫戍”在秦簡中又被稱為“遷”或“遷之”。觸犯刑律者，動輒有被“遷”或“遷之”的危險。被遷的地區大都在巴蜀，一旦被“遷”，就終身不還。如《封診式》的《遷子》爰書載“某裏士伍甲告曰‘謁鋈親子同裏士伍丙足，遷蜀邊縣，令終身無得去遷所，敢告。’”後官府的判決，果如其父所請。《史記·商君列傳》雲凡“亂化之民”，“盡遷之於邊城”。可見謫戍之戍。”至於謫戍對象，據晁錯的概括，包括如下幾種人“先發吏有謫及贅婿、賈人，後以嚐有市籍，又後以大父母、父母嚐有市籍者，後入閭取其左。”2這裏一共講了七種人。但據《史記·秦始皇本紀》，還有“諸逋亡人”，合計為八種。其具體征發謫戍的情況是這樣始皇三十三年（公元前24年），“發諸逋亡人、贅婿、賈人，略取陸梁地為桂林、象郡、南陽，以謫遣戍。西北斥匈奴，自榆中並河以東，築亭障以逐戎人，徙謫實之初縣。”始皇三十四年，“適治獄吏不直者築長城及南越地。”始皇三十五年，“益發謫徙邊。”3綜而言之，可知秦的謫戍者包括諸逋亡人、有罪官吏、贅婿、賈人、嚐有市籍者、父母嚐有市籍及大父母嚐有市籍者凡七種人，再加上秦末“發及閭左”的“閭左”，共八種人。其中所謂“諸逋亡人”，據雲夢秦簡可知又包括“盜亡”者、“囚亡”者、兵士亡者、服徭役“逋事”者及“乏徭”者、隸臣妾亡者、刑徒亡者等多種情況，故曰“諸逋亡人”，占謫戍對象八種人的絕大部分。因知秦的謫戍之製是殘酷壓迫、剝削勞動人民的製度4。
到了漢代，繼承了秦的謫戍之製。故居延等地出土的漢簡中，屢見以刑徒及弛刑徒為戍卒者，稱為“弛刑”或“弛刑士”，《居延漢簡甲乙編》諸簡文即多其例證，此不悉引。又《漢書·宣帝紀》、《漢書·趙充國傳》、《後漢書·和帝紀》等，均有“弛刑”之名和以“弛刑”戍邊之事。漢武帝《漢書·晁錯傳》。
2《漢書·晁錯傳》。
3《史記·秦始皇本紀》。
4參閱高敏《雲夢秦簡初探》（增訂本）有關篇文。
天漢元年（公元前00年），“發謫戍屯五原”，天漢四年（公元前97年）正月，“發天下七科謫及勇敢士”出征。顏師古注引張晏釋“七科謫”曰“吏有罪一、亡命二、贅婿三、賈人四、故有市籍五、父母有市籍六、大父母有市籍七，凡七科也。”由此可見，漢代的謫戍對象，除無“閭左”外，其餘均與秦製相同。及乎東漢，謫戍之製依然存在，故明帝、章帝、和帝和桓帝各代，均有以“郡國中都官死罪係囚”，“天下係囚”及“天子死罪”減一等以戍邊之製，分別見《後漢書》諸帝紀，此不引述。至於其他謫戍對象，東漢史籍中已不見以其戍邊的記載，可能已經改變，僅以減一等死罪罪人充謫戍而已。
此外，還有早役製，即以實際上尚未成年的十五歲的人服役的製度，已於前述。這無疑是徭役極為殘酷的表現之一，因為以未成年者服役，不僅是對其勞力的無償榨取，而且是對其身心健康的最大摧殘。
如上所述，表明秦漢時期的徭役剝削是十分殘酷的。一個五口之家的農民，往往“其服役者不下二人”2。特別是戍邊之役，死者往往十分之六七。即使是平常的徭役，也由於“苛吏徭役”，使農民“失農桑時”3。“戍徭無已”4，“征發如雨”5，故官吏，宗室、貴戚、地主、富商等最希望得到的特權是免役特權。觀秦漢統治者所一再發布的免除徭役的詔令，就反映了當時人們的願望。地主、富人之所以不惜入粟、輸奴婢和入羊於官府，目的也在於取得免役特權。前述貧苦農民逃役者之多，正反映了他們最不堪忍受的是徭役剝削。官府之所以重逃亡之法，也表明剝削階級所欲極力維護者也是徭役剝削製度。因此，秦漢時期的多次農民起義，多奴隸、戍卒、刑徒、服役吏等參加，這正是反人身奴役製的表現。
《漢書·武帝紀》及注。
2《漢書·食貨誌》。
3《漢書·鮑宣傳》。
4《史記·李斯列傳》。
5《漢書·穀永傳》。
第十二章朝廷、郡縣和封國秦漢時期的政治體製，是封建主義的製度。從朝廷到郡縣和封國，從皇帝到郡縣和封國的臣民，都按著身份尊卑的不同來規定不同等級的政治地位。這是一座寶塔形的政治結構，在寶塔的頂巔是皇帝，在寶塔的最下層是廣大的被奴役、被剝削的勞動人民。
隨著秦統一事業的完成，封建主義製度得以在全國範圍內推行。漢朝建立以後，仍承襲秦製，雖略有更改，但主義的集權製度卻更趨向完備。漢代以後的曆代皇朝，不論其政權的組織形式如何變化，基本上都是秦漢時期封建主義製度的演變和發展。所以，了解秦漢的政治體製，對於了解整個中國封建社會的政治體製有著特殊的重要意義。
第一節朝廷秦都鹹陽，西漢都長安，東漢都洛陽。都城是全國的政治、經濟、文化中心，朝廷居於京都之內，是全國的政治中樞。朝廷是由皇帝和眾多官員構成。在朝官中，又大體可分為幾種類型。第一類是最高級的官員，有丞相、禦史大夫、太尉，即所謂“三公”；還有職位尊崇而實際不管政務的太師、太傅、太保，即所謂“上公”。第二類是各部門的主管官員，有太常、宗正、光祿勳、衛尉、廷尉、大鴻臚、大司農、少府、太仆等，即所謂“九卿”。第三類是皇帝的親近侍從官員，有尚書、常侍、給事中等。這類官員形成於武帝時期，武帝為加強皇權，網羅親信，出入宮禁，參與機密，從而形成了一個決策核心，圍繞決策核心的這些親信官員，可統稱為“中朝官”，丞相以下諸卿為“外朝官”。第四類是服務於宮中的官員，有太子屬官和皇後屬官，這類官員可統稱為“宮官”。以上四類官員，都各有許多職位不等的屬官，其秩六百石（相當於縣令級）以上者，均可稱為朝官，有資格參與朝會和廷議。他們構成了龐大的朝官隊伍，皇帝則是這支隊伍的總首領。這就是朝廷的組織概況。
皇帝皇帝是君主的象征。這一名號創始於秦始皇。據《史記·秦始皇本紀》記載秦初並天下，令丞相、禦史議帝號。丞相綰、禦史大夫劫、廷尉斯等皆曰“今陛下興義兵，誅殘賊，平定天下，海內為郡縣，法令由一統，自上古以來未嚐有，五帝所不及。臣等謹與博士議曰‘古有天皇，有地皇，有泰皇。泰皇最貴。’臣等昧死上尊號，王為泰皇。命為製，令曰詔，天子自稱曰朕。”王曰“去‘泰’著‘皇’，采上古帝位號，號曰皇帝，他如議。”製曰“可。”
漢因秦之名號，而又有所修定和補充。據蔡邕《獨斷》雲秦承周末，為漢驅除，自以德兼三皇，功包五帝，故並以為號。漢高祖受命，功德宜之，因而不改也。
又雲漢天子正號曰皇帝，自稱曰朕。臣民稱之曰陛下。其言曰製詔，史官記事曰上。車馬衣服器械百物曰乘輿。所在曰行在所，所居曰禁中，後曰省中。印曰璽。所至曰幸，所進曰禦。其命令一曰策書，二曰製書，三曰詔書，四曰戒書。
由於皇帝名號的確定，於是其親屬均有尊號，如皇帝父曰太上皇，母曰皇太後，妻曰皇後，子曰皇太子、皇子，女曰公主，孫曰皇孫等等。
皇帝的尊號獨一無二，本身就意味著有至高無上的權力。秦漢時代除了有時因皇帝年幼庸弱而受製於母後、外戚、宦官、權臣或地方諸侯之外，在通常情況下，一切行政、立法、財政、軍事大權，無不由皇帝獨攬；一切任免、賞罰、生殺予奪大權也無不屬於皇帝。如《史記·秦始皇帝本紀》載天下之事無大小皆決於上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息。
漢武帝時，董仲舒又發展了儒家的君權神授說，給君權披上了一層神秘的外衣。君權與神權結合，更加強了君權不可侵犯的神聖性。當時一般的社會意識，莫不認為皇帝就是天子，是秉承天命統治人民的。如《白虎通義》卷一《爵》稱“王者，父天母地，為天之子也。”《漢書·鮑宣傳》也說“天下乃皇天之天下也。陛下上為皇天子，下為黎庶父母，為天牧養元元。”總之，皇帝的權力是獨尊無二的，所以皇帝又稱為“至尊”。除了一個虛無而人格化了的天之外，再也沒有任何超越皇帝權力之上的了。
三公和上公丞相。秦在建立封建主義集權的官吏組織中，一個重大措施就是在朝廷內確立丞相製度。丞相作為正式官名，是由秦獨創的。“丞”與“承”通，有承受之意；“相”的意思是輔助。丞相作為“百官之長”，重要的是上承天子的命令“助理萬機”。
秦自武王後，一般都設二丞相，《全秦文》卷一所載秦刻石，多列有“丞相隗林、丞相王縮”或“丞相臣斯，丞相去疾”的署名，二丞相實即左右丞相。《史記·秦始皇本紀》載始皇三十七年（公元前20年）“始皇出遊，左丞相斯從，右丞相去疾守”，即是明證。秦以左為上，左右丞相相當正副丞相。有時以中官宦者為丞相，則又有中丞相之稱，如秦二世時以趙高為中丞相。“中”乃中宮宦者之稱，宦者也叫“中人”，因趙高為宦者，故丞相之上冠以中字。趙高任丞相時，丞相之職不分左右，僅一中丞相。漢承秦製，但有所發展變化。高帝即位，置一丞相，十一年（公元前9年）更名相國。孝惠、高後時置左右丞相。由於漢代以右為上，故其時右丞相為正。文帝時複置一丞相。武帝時曾一度欲置左右二丞相，但始終沒有任命右丞相。總之，西漢前期基本上置一丞相。成帝時設置三公官大司空、大司馬、丞相，而丞相官名仍舊。哀帝元壽二年（公元前年）改丞相為大司徒。東漢光武帝建武二十七年（公元5年）詔令去“大”，隻稱司徒。獻帝建安十三年（公元208年）複置丞相，由曹操任其職。
秦開創和確立丞相製度，完成了戰國以來政治製度方麵的一個重要轉變第一，徹底廢除了“世卿世祿”製，丞相不但不是世襲的，而且不是終身的。丞相的任免權，完全操於皇帝之手。第二，權力進一步集中。與春秋時諸卿共掌國政相比，掌權的人數少了，開始雖有左右二丞相，實際是一正一副，權力更加集中。這樣，權力比較地集中於丞相，而丞相的任免權又操在皇帝手中，相對說來，丞相製的確立加強了皇權。
丞相的權力，在武帝以前較重，武帝削弱相權以後，逐漸變輕，但總的來看，丞相乃人臣中的最高級官吏，正所謂“一人之下，萬人之上”。其職責範圍，據《史記·陳丞相世家》記陳平的話說“宰相者，上佐天子理陰陽，順四時，下育萬物之宜，外鎮撫四夷諸侯，內親附百姓，使卿大夫各得任其職焉。”這就是說，丞相所職無所不統，無所不包，上自天時，下至人事，都是丞相的職責範圍。它大體有以下幾個方麵（）丞相有選用官吏之權。據《漢書·田蚡傳》記載，“當是時丞相入奏事，語移日，所言皆聽，薦人或起家至二千石，權移主上。上乃曰‘君除吏盡未？吾亦欲除吏。’”這時的丞相幾乎掌握了全部用人權，甚至引起皇帝的不滿。
（2）丞相有劾案百官與執行誅罰之權。例如武帝時丞相田蚡奏請武帝案驗灌夫，武帝說“此丞相事，何請？”又文帝時申屠嘉為丞相，奏請誅殺內史晁錯，文帝沒有批準，申屠嘉後悔地表示沒有先斬後奏。這說明丞相既有劾案百官的權力，又有自行誅罰的權力。
（3）丞相有主管郡國上計與考課之權。丞相主管郡國上計與考課，並根據官吏治績的好壞，奏行賞罰。由於這項工作十分重要，所以丞相府設有專人掌管其事。有時為了慎重，丞相就委托各種官員組成臨時班子，以仔細考察郡國上計，詢問地方情況。丞相還時常派遣掾史直接到地方考察。丞相府又是京畿各郡的上訴機關。
（4）丞相有總領百官朝議與奏事之權。秦至西漢，凡遇重大事情，皇帝常召集百官朝議，或者群臣上議，謂之集議，由丞相主持。集議的內容很廣泛，如立君、立儲、封贈、賞功、罰罪、食貨、選舉、民政、法製、禮製、邊事等等，皆可議論。集議結果，由丞相領銜奏事，皇帝裁決。
（5）丞相有封駁與諫諍之權。丞相對於皇帝的詔令有不符合法律、製度者，有封駁諫諍之權。如，景帝欲封皇後兄王信為侯，因丞相周亞夫諫阻而未封。又如，哀帝時丞相王嘉將皇帝已下的詔書封還不行。有時皇帝不聽諫阻或所議不行，便是丞相的失職，丞相就要向皇帝申請辭職。
上述丞相職權主要在於用人和出謀定策。這是為政的要害，千頭萬緒的政事無不與之密切相關。
秦雖然確立了丞相製，但在組織上還不是那麽完備，丞相之下屬官較少。漢代則不同，隨著組織的日益健全，屬官隊伍日益龐大，據衛宏《漢舊儀》說到漢武帝時，丞相府已經有“吏員三百六十二人”。其中比較重要的屬官是司直、長史，此外就是諸曹掾屬。司直是丞相府中的最高屬官，級別相當於郡守，始置於漢武帝，職掌佐丞相，監察檢舉，並指揮丞相府中其他屬官。長史類似相府的總管，丞相府有丞相史二十人，長史為眾史之長，丞相有事，常交長史辦理，實為佐助丞相，署理諸曹之職。丞相政務繁忙，故設有諸曹掾屬，分曹處理政務，如東曹主督察地方，西曹主領百官奏事，還有集曹、奏曹、議曹、侍曹等等，其設置及職掌隨著丞相職權的變化各個時期都有所不同。
丞相地位既尊，權力又大，必然要與君權發生衝突，漢初幾任丞相如蕭何、陳平多能深自貶抑，故君臣之間矛盾比較緩和，但也擔了不少風險。武帝開始削弱相權，一部分權力轉歸尚書。成帝時設三公官，相權一分為三。至哀帝時，連丞相之名也被廢掉，改為大司徒。東漢光武時，尚書台正式成為朝廷最高權力機關，名為司徒的丞相有名無實，有職無權，僅備位而已。東漢末，曹操為丞相，大權獨攬，皇帝如同傀儡。這時的丞相非複人臣之職，當屬於另外一個問題了。
禦史大夫。禦史大夫秦始皇始置，西漢因之。成帝綏和元年（公元前8年），更名大司空。哀帝建平二年（公元前5年），複為禦史大夫。元壽二年（公元前年），又稱大司空。東漢光武帝建武二十七年（公元5年），改大司空為司空。獻帝建安十三年（公元208年）曾一度罷司空，置禦史大夫，其職與司空無異。
禦史大夫是“貳於丞相”的副職，位次丞相而高於諸卿，其職責是輔佐丞相，總理國政，故當時稱丞相府與禦史府為“兩府”或“二府”，國家一切政務多歸於兩府。禦史大夫的職掌具體說有如下幾個方麵（）掌管圖籍秘書。禦史大夫是天子左右親信發展起來的朝廷高級官員，從曆史淵源上看與皇帝的關係比較密切。無論皇帝詔書還是臣民奏章，大都經禦史承轉並保存，這些機密文書實際是當時的檔案，有時連皇帝大臣都感到棘手的大事，隻有依靠檔案中的先例，即所謂“故事”來處理。鑒於其職比較重要，凡天下圖書計簿，都集中於禦史府掌管。禦史大夫幾乎是掌握了以機密文書、檔案資料為中心的國家全部圖書資料。
（2）糾察百官。考課、監察和彈劾百官，這是禦史大夫的正常職權。無論是朝官還是地方官員，禦史大夫都有權糾察。禦史府設有專職人員負責彈劾朝官和督察地方行政，武帝時還專門從禦史府中抽出人員，號曰“繡衣直指”，專辦地方大獄等。
（3）受命處理重大政事。禦史大夫既是丞相副職，而丞相位高權重，皇帝不便隨時差使，或甚至不願差使，所以有些重大政事，就往往直接交予禦史大夫處理。秦至西漢，一直是這種狀況。
（4）奉命督軍出征。督軍也是禦史大夫的職責，奉命督軍出征則兼有了領兵權力。如武帝征和三年（公元前90年），禦史大夫商丘成將二萬人出西河伐匈奴；宣帝本始二年（公元前72年），禦史大夫田廣明為祁連將軍討匈奴，皆是其例。
西漢末年，由於中朝尚書權力的發展，禦史大夫的職權與丞相一樣，也逐漸轉移於尚書。所以禦史大夫改為大司空後，雖號為三公，但已成虛位。到光武帝改大司空為司空，司空的職務，與成帝以前禦史大夫的性質大不相同，據《後漢書·百官誌》說“司空，公一人。本注曰掌水土事。凡營城起邑、浚溝洫、修墳坊之事，則議其利，建其功。凡四方水土功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。”這時的司空已成了專管水土的官職。可見，禦史大夫一職，實際隻存在於秦和西漢，而真正起作用又是在秦和西漢前期。
禦史大夫的主要屬官有兩丞，一曰禦史丞，一曰禦史中丞。禦史丞領禦史三十人留寺，理百官事。禦史中丞的職位則比較突出，在殿中蘭台掌圖籍秘書，外督部刺史，年領侍禦史十五人，受公卿奏事，舉劾按章，禦史大夫的主要職掌，幾乎就集於中丞之職。東漢時，由於尚書諸曹的發展以及禦史大夫改為司空，禦史中丞分出改屬少府。
太尉。秦朝是否有太尉一職不很清楚，但相當於漢代“掌武事”的太尉是沒有的。秦朝掌武事的官員有國尉，秦國尉在大將之下，地位不高。漢初開始，太尉成為武官最高稱呼之一，但時置時廢，並不固定。漢武帝時，罷太尉官，置大司馬。成帝時，大司馬地位漸次升高，位於司徒之上。東漢光武帝時複舊名太尉，靈帝末年大司馬與太尉並置。
太尉的職權是掌武事，實際上在西漢隻不過是皇帝的軍事顧問，太尉本身並無發兵領兵之權，也很少實際的軍政職務。所以太尉的官屬較少，就是太尉本職也是或置或省，大抵有軍事則置，事畢即省。目的都是為了利用或限製太尉的職權，以維護君權。武帝以後，雖改太尉為大司馬，其性質亦不過是加官，空有名號，並無軍政實權。東漢光武帝複改大司馬為太尉之後，因領尚書事，而其職權逐漸加重，於軍事顧問之外，並綜理軍政。在東漢三公中，太尉地位最尊，屬官較前也增多，據載有長史一人，署諸曹事；掾史屬二十四人，各分曹理事；此外還有令史及禦屬二十三人，各主雜務。東漢的太尉府，實際相當於西漢的丞相府。
上公。上公指位在三公之上的太師、太傅、太保等官。太傅，高後元年（公元前87年）初置，中間省，至哀帝元壽二年（公元前年）複置。太師和太保，平帝元始元年（公元年）始置。太師、太傅、太保，雖位列三公之上，但僅為虛銜而無實權。西漢末年王莽搞所謂四輔，又加少傅一職。這些尊崇的上公，名義上是輔佐朝政，為帝王之師，實際上隻是封建朝廷的裝飾品。到了東漢，罷太師、太保和少傅，僅保留“太傅上公一人”，而且時置時省，掌以善導，並無常職。不過，東漢的太傅比起西漢時的地位要高，他們往往是“元功之首”或“為國元老”的國家重臣，又常領尚書事，掌握實權，所以在政治上有較大的影響。
諸卿太常。太常，秦官。秦曰奉常，西漢改稱太常。惠帝時曾一度又曰奉常。王莽時曰秩宗。東漢恢複太常之稱，至建安中又稱奉常。
太常的基本職責是掌宗廟禮儀。古代以血緣關係為紐帶，祭祀和軍國大政的活動均集於宗廟，廟堂即是朝堂。後來朝廟分家，但宗廟祭祀仍是國家頭等大事，非常嚴肅認真而隆重，所以主持宗廟祭祀禮儀的太常被列為諸卿之首。
太常的另一項職責是兼管教育，負責選拔博士與博士弟子。太常員吏八十五人中，有九人“學事”十六人“守學事”，即負責教育事宜。太常的職權在兩漢有分化降落之勢。漢初三輔有陵廟之縣均歸太常管轄，從元帝起移歸三輔；武帝以後考試之權漸歸尚書，太常職權有了明顯的削弱。
宗正。宗正，秦始置，兩漢除王莽時更名宗伯並曾一度廢置以外沒有什麽變化。宗正是為管理皇室親族而設的官。皇族外戚均有名籍，藏於宗正府，從西漢開始到東漢，宗室屬籍一直存在，可見宗正對於名籍的保存管理相當妥善。西漢朝更對皇族外戚載有屬籍者，時常加以賞賜；對於犯罪者，則削除屬籍，降為平民，這些手續均由宗正辦理。宗親犯罪當髡刑以上者，先報宗正，宗正再申報皇帝，始能處置，一般司法機關則不能過問。宗正既為掌皇帝宗親事務之官，所以任此職者不但皆為皇族，且往往是皇族中德高望重者。由於劉氏宗室人口猛增，到西漢末平帝時已有十餘萬人，而且分散在全國各地，掌握實權的王莽為了便於統治劉姓宗室，便在各郡國設置宗師。東漢沿襲了這一製度。
光祿勳光祿勳，秦及漢初為郎中令，武帝太初元年（公元前04年）改名光祿勳。光祿勳的主要職責是“掌宮殿掖門戶”，為宮內總管。因其居於禁中，接近皇帝，故地位十分重要。秦二世時趙高為郎中令，就是利用這種特殊地位左右了二世。漢文帝以代王立為皇帝，夕入未央宮，當夜即拜其親信張武為郎中令，巡行殿中，以防有變。可見此官原來是很重要的，隻是後來中朝官日益增多，光祿勳的地位和實權才逐漸降落。
光祿勳總領宮內一切，所以屬官多，機構大，某些屬官的地位也很高。
一類是大夫，大夫掌議論，名目很多，有太中大夫、中大夫（後更名光祿大夫）、諫大夫等，多至數十人；一類是議郎，亦掌議論，有十二人。這些官員都是皇帝的高級參謀，其中除議郎為光祿勳屬官外，其他均與光祿勳沒有嚴密的統屬關係，但因為他們的活動主要在宮內，所以習慣上列於光祿勳係統。光祿勳的主要屬員，是以郎命名的屬吏，有中郎、侍郎、郎中等。郎的職責是宿衛門戶，出充車騎。有五官、左、右三署。漢代的郎官不僅是皇帝的親近侍從，而且是備用官員，地方長吏令長多以郎出補，有些著名的執政大臣，如桑弘羊、霍光，也是出身於郎官。
衛尉。衛尉，秦官，兩漢期間曾有兩次改名，一次是景帝初更名中大夫令，一次是王莽時更名太衛。衛尉的職務是統轄衛士，衛護宮闕之內。衛士的營房稱為“廬”，就在宮牆之下。衛尉與光祿勳比較，光祿勳所領的郎官是皇帝的近侍衛隊，而衛尉所領衛士，乃外圍警備部隊。衛尉屬官，除一丞總署曹事外，主要有公車司馬令，掌殿司馬門，夜徼宮中，吏民上書及闕下凡所征召皆總領之；有衛士令，主衛士，東漢時衛士令分為南宮衛士令和北宮衛士令，衛士也隨之一分為二。又各宮門均有司馬一人，主其門警衛。執金吾。執金吾，秦名中尉，武帝太初元年（公元前04年）更名執金吾，王莽時名奮武，東漢複名執金吾。執金吾的職掌是徼循京師，禁備盜賊，也就是說執金吾的主要任務是擔任宮殿之外、京城之內的警衛和治安工作。皇帝出行時，執金吾還要充任護衛及儀仗隊。《後漢書·百官誌》引《漢官》曰“執金吾緹騎二百人，（持戟）五百二十人，輿服導從，光滿道路，群僚之中，斯最壯矣。”這是一支浩浩蕩蕩的龐大隊伍。東漢光武未稱帝時，曾目睹過執金吾出巡的威風氣勢，感歎地說“仕宦當作執金吾。”由於與警衛工作有關，所以執金吾有權直接逮捕罪犯。東漢時執金吾還可循行郡縣。執金吾的屬官，除執金吾丞總署曹事外，在西漢有中壘令，掌宮中壘門；有寺互令，掌門禁；有都船令，掌治水，有武庫令，掌兵器。西漢又有左輔都尉和右輔都尉，掌分區循繳宗師。其他還有侯、司馬以及千人等，均為一般屬官。東漢執金吾除保留丞及武庫令之外，其餘屬官皆省。
廷尉。廷尉，秦官，景帝中元六年（公元前44年）更名大理。武帝建元四年（公元前37年）複名廷尉。哀帝元壽二年（公元前年）複為大理。王莽曾改名作士。東漢光武以後複曰廷尉。建安中又改為大理。廷尉的職掌是管理刑獄，為全國最高司法官。依法判罪是廷尉的職責，如果法無名文，廷尉的判例就成為“故事”，可以比作法律。地方上解決不了的案件，要上報廷尉，如果廷尉也不能解決，就要呈報皇帝親決。廷尉在每年冬至節要親自處理一批積案。平時如遇重大案件，由皇帝派人參與廷尉會審，名曰“雜治”。廷尉除依法判案，還掌管許多監獄。漢時皇帝對大臣有所謂“召致廷尉”的詔書，即為下獄。在這裏，廷尉不僅是官名、官署名，且成了監獄的代名詞。西漢武帝以後，有廷尉獄及中都官獄二十六所；東漢僅有廷尉及洛陽詔獄。廷尉屬官，有廷尉正一人，主決疑獄；有左、右監，主逮捕事（東漢省右監）；有左、右平，掌平決詔獄（東漢省右平）；其他尚有許多名目繁多的掾史之屬，分管具體事務。
大鴻臚（附典屬國）。大鴻腫，秦名典客。西漢景帝中元六年（公元前44年）更名大行令。武帝太初元年（公元前04年）改名大鴻臚。王莽時稱典樂，東漢複名大鴻臚。大鴻臚“掌諸侯及四方歸義蠻夷”，其實主要是禮儀方麵的工作。例如諸侯王入朝時迎送、接待、朝會、封授等禮儀，乃至諸侯王的死喪賜諡及拜王嗣等，都是由大鴻臚掌管和安排。同時四方郡國上計之吏來京，也均由大鴻臚及屬官管理，因為來京之吏要觀光，遇上朝會大禮要參加，此正屬大鴻臚的管理範圍。大鴻臚下屬官有諸郡邸長丞，即專為接待各地來京官員。大鴻臚所掌“歸義蠻夷”，指接待或管理邊區少數民族或國外的降者與使者，而重點又是朝見的禮儀。這項對外接待工作，成帝以前由典屬國負責，典屬國是與諸卿並列的一卿，成帝河平元年（公元前28年）罷典屬國，並其職於大鴻臚。大鴻臚屬官，除一丞總署曹事外，主要有行人令、譯官令、別火令、郡邸長、使主客、大行治禮丞等，分別主持內外接待、翻譯、食宿、禮節等。
大司農。大司農，秦名治粟內史，漢初因之，景帝後元元年（公元前43年）更名大農令。武帝太初元年（公元前04年）更名大司農。王莽改名義和，又改為納言。東漢複名大司農。凡國家錢穀租稅等財政收入和支出，均歸大司農掌管。尤其是在西漢武帝時，大司農通過各種辦法，搜羅錢財，對漢武帝的文治武功起了相當重要的作用。大司農的屬官，有丞總署曹事。平帝置部丞十三人，每州一丞，主勸農桑；東漢僅一部丞，主帑藏。太倉令，主受郡國傳漕穀；均輸令，主均輸；平準令，主平物價；都內令，主京師庫藏；籍田令，主籍田事；鐵市長，主鐵器買賣事。另外，於各郡國還設立倉長以管倉庫，設農監以管農事，設都水以管水池漁利，設鐵官以管鐵器製造與經營，設鹽官以管鹽業生產等，統歸大司農管轄。
少府。少府，秦官。兩漢皆稱少府，唯王莽時曾一度改為共工。少府與大司農比較，大司農是國家財政總管，收百姓租賦以供國家費用；而少府則是皇室的財政總管，收山海池澤稅和經營園林手工業等以供皇室的消費。少府因係帝室之財政總管，故機構之大，屬官之多，在諸卿之中居於首位，諸卿手下協助署理曹事的丞僅一至二名，少府卻有六丞。其他屬官，有尚書、符節、太醫、太官、湯官、導官、樂府、若盧、考工室、左弋、居室、甘泉居室、左右司空、東織、西織、東園匠十六官，各有令、丞，這一類基本上是管理宮廷內各種事務的屬官。有胞人、都水、均官三長、丞，胞人主供宮內肉食，都水及均官主山水之稅。又有上林十池監，主監上林十池。還有中書謁者、黃門、鉤盾、尚方、禦府、永巷、內者、宦者、官令、丞，這一類多本是皇帝左右親近的宦官。東漢時，少府財政事務減少，一部分職掌並入大司農，隻管雜務，不再專管帝室財政，所以機構相應縮小，屬官亦有裁減。水衡都尉。水衡都尉，武帝元鼎二年（公元前5年）初置，東漢光武省，此職僅存於西漢後期。武帝初設水衡都尉，打算以其主鹽鐵經營，但告緡以後，國家財政大增，收入集於上林苑，所以令水衡都尉主管上林。原來鑄錢及上林由少府職掌，現在設水衡專管其事，而原屬少府的某些屬官，也就轉歸水衡都尉掌管。《漢書·王嘉傳》說，元帝時“都內錢四十萬萬，水衡錢二十五萬萬，少府錢十八萬萬。”水衡錢和少府錢都是皇帝私產，加起來比國庫的錢還多，而水衡又比少府多將近三分之一，說明皇室收入的大部分歸水衡管了，所以水衡地位相當高。東漢初省，併大職於少府。這時因國家財政與帝室財政不再分開，少府基本上不管經濟收入，水衡也隨之取消。太仆。太仆，秦官，西漢皆稱太仆，唯王莽時一度更名太禦。太仆的職責一是掌皇帝乘輿，一是掌馬政。皇帝出行時，太仆要親自為皇帝駕車，因其常在皇帝左右，故其地位相當重要。至於太仆所掌的馬政，一部分供天子用，即所謂“家馬”，一部分供軍國用，這是馬政中的主要部分。太仆的屬官，除一丞總署曹事外，主要就是一些掌馬政之官。據史載西漢有六牧師菀和三十六廄，都是牧養家馬和軍馬的大型馬場。如“未央”、“家馬”、“龍子”、“閑駒”、“路軨”、“承華”等，均為馬場名號，各有令、丞或監、長之類的官員主管，而統轄於太仆。
將作大匠。將作大匠，秦名將作少府，景帝中元六年（公元前44年）
更名將作大匠。王莽時曾改名都匠。東漢初恢複將作大匠之稱，光武中元二年（公元57年）省，章帝建初元年（公元7年）複置。將作大匠的職責是掌治宮室，亦即掌管基本建設，如營建宗廟、宮室、陵園等，並包括宮室和陵園綠化在內。這些工程，有的相當浩大，比如起陵邑，每一新皇帝即位即開始動工，直到死去，下一帝又複如此，長年累月，無止無休。除國家正常工程之外，將作大匠還常受詔營建某些大臣的宅第，更是不勝繁忙。將作大匠的屬官有丞二人，東漢減至一人。此外還有左右中侯，掌施工。有石庫令，主石料保管及加工。有東園主章令，主木材及木器製作。巨大的土木工程，需要大批的勞動力，勞動力多以刑徒充之。西漢設有前、後、中三校令，東漢又增左、右校令，分別掌管工徒。
中朝官武帝以前丞相權重，從武帝開始到宣帝，為削奪相權，搜羅親信，逐漸形成一個起決策作用的中朝官係統，亦即朝中之朝；與之相對而言，丞相以下的朝官則為外朝，於是有中外朝之分。中朝官人員的構成基本有兩類一類是所謂天子的賓客，他們在政府組織中並沒有什麽地位，卻往往持著侍中的頭銜參與機密；另一類是文武官員中的心腹之臣，武官有大司馬、將軍，文官有大夫、博士、尚書等，也是加上待中或給事中頭銜，從而成為中朝之官。中朝官係統有一個形成發展的過程，除了大司馬、大將軍一度權兼內外之外，再就是典掌樞密的尚書台最後接管了丞相府的事權，尚書和侍中等官位日益隆重。茲分述如下.將軍。將軍一官，由來已久，開始隻是高級武官的統稱。在一般情況下，將軍是對武將的一種尊稱；在統兵作戰時，將軍則是指的主帥。秦漢時將軍名目繁多，最尊者為大將軍和驃騎將軍，其次是車騎將軍和衛將軍，這四種名號的將軍，地位相當於丞相之類的諸公；又有前將軍、後將軍、左將軍、右將軍，這四種名號的將軍，相當於太常之類的諸卿。以上兩類將軍，均為重號將軍，是皇帝的最高級武官。重號將軍以外，還有許多雜號將軍，或者說列將軍，這些將軍各有名號，諸如遊擊將軍、驍騎將軍、振威將軍、揚武將軍等，僅據《西漢會要》所列，名號就有百數十種。雜號將軍並非常設官職，多為臨時設置，事畢即罷。將軍以下的中級武官就是校尉和都尉，亦各有名號。自大將軍至校尉、都尉，這些眾多的武官，自然並非都是中朝官，但如加侍中或給事中的頭銜，就可以列入中朝官係統。自武帝以來，重號將軍往往“領尚書事”，執掌朝權。例如大將軍霍光領尚書事，為中朝官的首領，實際權力在丞相之上。
2.尚書。尚書即掌書，原是君主身邊主管文書的小吏。秦製，尚書屬少府，並且有尚書令、尚書仆射、尚書丞以及左右曹諸吏，已初步形成自己的辦事機構。武帝為了削奪相權，強化君權，就更多地利用尚書辦事，並任用宦官為尚書，名曰中書或中尚書，若用宦官為令，即曰中書令。尚書既是皇帝近侍，辦事職能又日益增多，所以地位漸重，這是尚書職能轉變的開始。元帝時，中書令石顯專權，進一步加大了尚書職權。成帝時建三公官，以前由丞相總理政務的朝廷，一變而為司徒、司馬、司空三公分權的朝廷，權力三分，三公互不統轄，實際是總歸於皇帝，皇帝就委政於尚書，尚書職權陡然擴大，名額也隨之增多，除令與仆射外，有五尚書分曹治事常侍尚書主丞相禦史事；二千石尚書主刺史二千石事；戶曹尚書主庶人上書事；主客尚書主外國事；三公曹主斷獄事。這時的尚書，盡管職權範圍很廣，但實權仍不算太大，尚書基本上是作為中朝的一個政務辦事機構，起上傳下達的作用，真正的權力，基本控製在皇帝及其委任的權臣手中。到東漢，尚書正式成為總理國家政務的中樞。東漢雖也有一個以三公為首、諸卿分職的朝廷，但實際上國家大權完全集中於宮廷，即集中於尚書機構。尚書雖仍然“文屬少府”，但威權與日俱增，實際已從朝廷中分離出來，一變而為直屬皇帝的尚書台。因為台在禁中，又稱中台，凡尚書均稱為台官。尚書台既是皇帝實行獨裁政治，高踞於朝廷之上的禦用機關，又是當時國家的最高權力機關。尚書不僅參與國家機密，起決策作用，而且出納王命，發號施令，諸如選舉、任用、考課、彈劾、誅賞、治獄等大權，無所不總，包攬一切。這時的尚書機構，規模又進一步擴大，令與仆射之下有左、右丞，諸曹尚書之下各有侍郎與令史。尚書台儼然成了朝廷中的一個小朝廷，台官則成為一種淩駕於百官的特權集團。
3.侍中、給事中等加官。加官就是加授一種官職，更親近於皇帝，享受優寵待遇或特殊權力。《漢書·百官公卿表》在敘述朝廷官職之後曰侍中、左右曹、諸吏、散騎、中常侍，皆加官。所加或列侯、將軍、卿、大夫、將、都尉、尚書、太醫、太官令至郎中，亡員，多至數十人。侍中、中常侍得入禁中，諸曹受尚書事，諸吏得學法，散騎騎並乘輿車。給事中亦加官，所加或大夫、博士、議郎，掌顧問應對，位次中常侍。中黃門有給事黃門，位從將、大夫。皆秦製。
這段概述簡明扼要，但失之籠統，不過從侍中、中常侍、給事中等名號來看，加官都是接近皇帝的。這些加官在政治上乃至生活上侍從或者常侍皇帝，或給事殿中，或出入禁中，加這些官號的官吏，當然就屬於中朝之官了。所以《漢書·劉輔傳》注引孟康曰“中朝，內朝也。大司馬、左右前後將軍、侍中、常侍、散騎，諸吏，為中朝，丞相以下至六百石為外朝也。”如果再加上左右曹、給事中等，那麽以上加官就是中朝的主要成員。加官大體可以分成幾類一類是得出入禁中的，如侍中、中常侍。侍中，西漢作為加官，東漢則成實職，其職是入侍天子，分掌乘輿服物，並賛導眾事，顧問應對；常侍即經常侍從，冠以中字，指宦官任常侍，中常侍侍候皇帝，西漢時亦作為加官之號，而東漢轉為實職。一類是天子的親近執事之官，如諸吏、左右曹、散騎等。諸吏、左右曹原指皇親左右近臣，武帝時變為加官，加此官者，地位即有變化，成為樞機重臣，或受尚書事，或得以舉法案劾，東漢以後這類加官已不見記載。散騎是騎而散從，沒有常職，皇帝賞識，即加此號，得以重用，東漢時演變為散騎常侍。給事黃門給事於黃闥之內，即服務於禁門之內，加此號者，亦屬親近之人。還有一類是備顧問應對之官，如給事中。給事中即給事於殿中，此職所加多大夫、博士、議郎或名儒重臣。東漢以後的給事中，其性質已和西漢的加官不同。
宮官.太子官。秦漢封建時代，皇太子是國家的儲君，皇帝的繼承人，為了保障皇位一姓繼承，同時又避免同姓爭奪皇位，秦漢時代確立了嫡長子繼承製度。為了確保皇位傳與皇太子，特為太子設立一套官職。太子官的最高官職是太子太傅和太子少傅。太子太傅和太子少傅的級別相當於諸卿，名義上是太子的老師，實際上除教授太子，還主管太子家政。太子太傅職掌輔導太子，太子少傅以輔導太子為職，並悉主太子官屬。這些官屬有太子率更令，職似光祿，主庶子、舍人更直；太子庶子、太子舍人，職似三署郎，主更直宿衛；太子家令，職似司農、少府，主倉穀飲食；太子倉令，主倉穀；太子食官令，主飲食；太子仆、太子廄長，主車馬；太子門大夫，職比郎將；太子中庶子，職如侍中；太子洗馬，職如謁者，太子出，則當直者在前導威儀；太子中盾，主周衛徼循；太子衛率，主門衛士。西漢時太子尚置有詹事一職，略低於諸卿，東漢省。
2.皇後官。秦漢時代，封建貴族大多一夫多妻。皇帝之妻更是多得難以計數。在這種情況下，如果宮教不修，後妃之製不定，就難於確定皇位繼承權。為確保嫡長子繼承製的實行，皇後稱為中宮，也有一套行政機構。西漢時期，皇後卿有詹事（又名中少府）、將行（更名大長秋）、中太仆、中宮衛尉。皇後卿級別略低於諸卿。詹事即管家，有丞佐之，屬官有中長秋，關通內外；私府令，主中藏幣帛諸物；永巷令，主宮人；倉令，主倉穀；廄令；主車馬；祠令，主祠祀；食官令，主飲食。大長秋，掌奉宣中宮命，凡給賜宗親當謁見者關通之，中宮出則從，有丞佐之，屬官皆為宦者，有中宮仆，主馭；中宮謁者令，主報中章；中宮尚書，主中文書；中宮私府令，主中宮私府物藏；中宮永巷令，主宮人；中宮黃門冗從仆射，主黃門冗從；中宮署令，主中宮請署天子數；中宮藥長，主醫藥；中太仆，掌輿馬；中宮衛尉，掌宮門衛屯兵。東漢時期，中宮三卿皆省，高級官吏唯留大長秋一人，故以上屬官均統於大長秋。
以上公、卿、中朝官、官官四類官員，皆為朝官。四類朝官，上有皇帝，下有佐屬，構成秦漢的封建朝廷。從級別上看，公、卿以及宮官中的太子卿和皇後卿大體都在二千石（相當於郡守）或二千石以上，中朝官中則級別不等，高者二千石以上，低者六百石左右。這四類官員的屬官，級別也不等，高者有兩千石者，低者數百石，但多數為六百石（相當於縣令）以上。按漢法規定，六百石以上可以參與朝會，也就是說，正常情況下，上述公、卿、中朝官、宮官及其屬吏，基本上都可以有資格參與朝會。既可參與朝會，就具有議論國政的權力。但多數廷議，參加者都是二千石以上的高級大員。而且各個時期的情況不盡相同，官職有改異，權力有轉移，職掌有分合，故不可一概而論。總的原則是皇帝力圖把權力集中於一人之手。
第二節郡縣秦漢的地方行政，基本上是郡縣製。秦是單一的郡縣製，兩漢則郡國並行，仍以郡縣製為主。秦統一六國之後，分天下為三十六郡，後又增至四十餘郡。西漢平帝時，凡郡國一百三，其中有郡八十三。東漢順帝時，凡郡國一百五，其中有郡七十九。諸郡規模、情況並不平衡，就戶口幅員而論，有大小之別；就政事難易而論，有劇（難治理）、平（一般）之異；就地區而論，有遠近、內外之分。諸郡之中，由於京輔之郡地處中心，最為重要，所以京輔太守地位最高。秦的京輔太守名曰內史，掌治京師。西漢景帝時京輔地區分為左、右內史，武帝時又分而為三，名曰京兆尹、左馮翊、右扶風，統稱三輔。東漢遷都洛陽，京輔太守名曰河南尹。兩漢的京輔太守，均秩中二千石，得“奉朝請”，亦即可參與朝會，而一般太守秩兩千石，沒有朝會的資格。京輔太守顯然高於一般太守。無論京輔之郡還是一般的郡，均領轄若幹縣。秦漢地方行政基本上是郡縣二級製。武帝元封五年（公元前08年），把全國劃為十三個監察區，稱為部或州，各設刺史一員進行監察，久而久之，州刺史成了固定的地方行政長官，州也由監察區域變為行政區域，這樣，漢的地方政府又由郡縣兩級變為州、郡、縣三級。不過，這有一個過渡過程，其最終完成應該說在東漢後期。兩漢的多數時間內，州僅作為監察區而不是作為政區出現的。
州官的設置和演變.司隸校尉。司隸校尉初為朝廷官職，始置於武帝征和四年（公元前84年），是武帝因巫蠱一案而臨時設置的督捕官。所以最初司隸的職責是率領徒隸從事掘蠱並督捕京師奸猾。巫蠱案以後，司隸保留下來，其職為督察三輔（京兆、右扶風、左馮翊）、三河（河南、河內、河東）、弘農七郡。成帝元延四年（公元前9年）省司隸校尉，綏和二年（公元前7年）複置，但稱司隸。東漢沿用舊製，司隸校尉的地位較西漢為高，當時皇帝有特詔，禦史中丞、司隸校尉、尚書令會同並專席而坐，京師號曰“三獨坐”。司隸校尉的常職是督刺三輔、三河、弘農七郡，其職與刺史略同，但由於京輔諸郡是朝廷的所在地，皇親國戚、達官貴人比較集中，所以司隸校尉有著一般刺史望塵莫及的特權。司隸有持節的特權，可以察舉百官以下及京師近郡犯法者。節即符節，是皇權的象征，持節者可代表皇帝行事。司隸這種持節特權在元帝時由於司隸校尉諸葛豐持節糾察元帝寵臣許章，才被解除。司隸校尉對於封侯、外戚、三公以下，無所不糾，對於京師近郡的罪犯，則依照詔令，有捕殺之權。司隸校尉的屬官，有較高的從事和較低的假佐兩類。東漢從事十二人，有都官從事，主察舉百官；功曹從事，主選署及眾事；別駕從事，主奉引校尉行部錄眾事；簿曹從事，主財穀簿書；兵曹從事，主兵事；其餘七郡各一從事主督察，共為十二。假佐為掌各種雜務的小吏。
2.刺史和州牧。秦統一六國後，沒有特劃監察區，政區以郡劃分，郡置守、尉、監各一人，監即監禦史，主監察，所以郡既是行政區，又是監察區。監禦史隸屬於禦史大夫，掌監郡。其地位不高，但權力很大，不僅省察郡守治狀，而且可以監軍帶兵。漢初曾一度沿襲此製，目的都是代皇帝監察地方官吏。武帝時分全國為豫、冀、兗、徐、青、荊、揚、益、涼、朔方、並、幽、交等十三部州作為監察區。州設刺史一人，秩六百石，位下大夫，秩卑而權重，即有權督刺二千石的郡守。刺史直接受朝廷禦史中丞管轄，分別監察各州，開始時明確規定以六條問事一條，強宗豪右，田宅逾製，以強淩弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書遵承典製，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑案，風厲殺人，怒則任刑，喜則**賞，煩擾苛暴，剝截黎元，山崩石裂，襖祥訛官四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監；六條，二千石阿附豪強，通行貨略，割損政令。六條問事主要是督刺二千石郡守。以後監察範圍擴大，凡州內朝廷命官都在督刺之列，並有選舉與劾奏權。刺史每年回京師奏事一次。地方政績如何，全憑刺史上奏，郡守對刺史多敬而畏之，刺史逐漸幹預地方行政，積久成製，也就變為行政長官。西漢末期，刺史曾兩度改為州牧，秩為二千石，但真正掌握軍政實權，成為地方最高軍政長官是靈帝中平五年（公元88年）之後。靈帝中平五年，刺史改為州牧。州牧與刺史的區別不僅在於六百石變為二千石大吏，更主要的是監察官變成了地方最高軍政長官。武帝初置刺史，巡行郡國，無固定治所，屬吏也很少，後來漸有治所，並形成一套幕僚組織。州刺史的屬吏和司隸一樣，皆有從事史、假佐。從事史也叫從事，有別駕從事、治中從事、簿曹從事、兵曹從事、部從事史等，假佐一類，亦與司隸略同。
郡守和郡廷官吏.郡守。郡設守一人，又稱太守，為一郡最高行政長官。郡守為朝廷所任命，代表皇帝治理一郡，所以除對朝廷負責外，在一郡之內則是郡守。其職權相當廣泛，凡民政、財政、司法、教育、選舉以及兵事等，可以說職無不總。
（）辟除權。秦漢時期，郡守及其佐吏丞、尉等雖由朝廷任命，但郡守的幕僚屬吏，則可自行署置。其任用方式，或召、或請、或署，都是辟除的意思。在漢代，除京輔郡屬吏可用他郡人外，一般辟除的郡吏都是本郡人。郡的下層行政長官縣令長是由朝廷署置，郡守不得更調；但遇其不能勝任，則可置守令（代理縣令）以攝理其事。至於真令有缺，郡守則更有權力選署守令。按當時法製，令長有罪必須先請，郡守不得擅自治罪，但事實上，郡守不但擅治其罪，而且可以隨意加以驅逐。
（2）選舉權。漢法規定，郡守任滿一年後便有選舉權。選舉即由地方選拔向朝廷推舉人才。這種選舉，或為皇帝的特詔，指定其選舉的科條；或為歲貢，依所定科目員額選舉。諸如孝廉、賢良方正、文學、茂才、異等、明經以及有道之士等，皆在郡守選舉範圍之內。郡守雖有選舉權，但如果不能選舉人才，或舉而不當，郡守本人也要坐罪。開始察舉尚嚴，以後漸濫，郡守利用選舉權以結私恩，形成了漢代門生故吏的關係網，助長了地方與朝廷的離心力量。
（3）自設條教。秦漢郡守可以因地製宜，自設條教，或勸民農桑，或整齊風俗，以及舉辦文化教育等各項地方事業。其中一些好的條教，往往還被推行到全國。如景帝對蜀郡守文翁在郡中起學館，武帝令天下郡國仿蜀學館建立學校，對文化教育事業的發展起到了促進作用。
（4）賞罰、司法和監察權。郡守還具有一郡的賞罰、司法和監察權。因郡守有賞罰權，故置功曹，主選署勸勞、議論賞罰；有司法權，故置決曹，主治獄及罪法事。其中司法最重要，政平訟理是郡太守治績的重點內容之一。郡守的監察權，主要是監察其所屬縣之長吏，其監察權是與其任免、賞罰等權相輔相成的。郡守行使監察權，必須以時巡行郡內，即所謂“常以春行所主縣”，也有的郡守采取私訪的方式。郡守親自巡行所屬縣，按規定一年一次，私訪則非正式製度。其對屬縣行使監察權，主要由督郵分部行縣，分部多少，郡守可視具體情況而定。
（5）生殺予奪權。從法律上來說，郡守並無決殺權，雖罪至死，亦必先奏請，以待秋決。有時因特殊原因，令郡守得便宜從事或以軍法從事，但除這種特許的權力外，太守卻不得專殺，然而這隻是法律上的規定，奏請實際上往往徒具形式，類皆報可，甚至先斬後奏，或以論決為報。隨著郡守權力的膨脹，郡守甚至可擅殺縣令。
（）兵權。郡守又稱郡將，實際握有一郡兵權。不過秦和西漢時期，地方如有重要軍情，一般是由朝廷命將置帥，郡守不得擅自發兵。如郡守發兵，須有皇帝虎符，或邊郡軍情緊急，事後必立即上報。東漢郡守職權漸大，建武中省都尉，並其職於太守，虎符發兵的製度漸壞，再加上東漢後期鎮壓農民起義及各族反抗的需要，郡守就有了發兵、領兵之權。一般州郡有事，常由刺史、郡守親自領兵。東漢末，刺史、太守不僅領兵，且可募兵，往往變為私人部曲，父子相襲，造成割據因素。
（7）財權。郡守治郡，要依靠龐大的郡府組織乃至數量不等的軍隊。這些都必須有財政開支，還有郡守本人的俸祿，這一切經費均由國家撥給，由郡守支配。國家一般是從本郡賦稅收入中撥給，收入少的邊郡則由內郡調撥。按規定撥給的部分需每年上計，過此則須事先上報奏請。郡守隻能在規定範圍內行使財權，朝廷則通過上計製度控製。但實際上郡縣地方官往往不顧經法，附加私調，不統於上計之數，這樣朝廷就無法控製。除正式經費和非法私調，各郡還都有一些公田和山澤之利，收入亦由郡守支配。
秦漢郡守官職十分重要，郡守治理的好壞，關係到整個國家的興衰，故漢宣帝有良二千石之歎。因此，朝廷非常注重郡守人選，並根據其治績給予獎懲。
2.郡廷官吏。郡守之下的郡廷組織，因任命不同，可分為佐官與屬吏兩類秩二百石以上者由朝廷任命，有丞、長史、都尉等，謂之佐官；秩百石以下者由郡守自行辟除，如功曹、五官、督郵、主簿等掾史，皆為屬吏。（）郡佐官。郡佐官為朝廷命官，有丞、長史和都尉。丞佐助郡守，有時可代理郡守行事，如郡守在作戰中死亡，丞有權臨時代理。邊郡設置長史，掌兵馬。東漢時邊郡省丞，由長史主丞之職，而另置將兵長史，專主兵事。都尉，掌佐太守分管軍事。秦時名尉，景帝二年（公元前55年）更名都尉。東漢建武六年（公元30年）省內郡都尉。都尉秩比二千石，略低於郡守而高出於丞與長史。都內一切軍事行動，均由郡尉具體負責，每年都試，也由郡都尉負責主持。維護境內治安，則是都尉的日常工作。都尉也和太守一樣以時行縣，但不管民事，專司盜賊。郡尉有自己的治所和屬官。都尉治所，有的與郡守治所不在一縣；都尉屬官，除與太守一樣有丞、掾、史、屬、書佐等文職以外，更多的則是各種武職。
（2）郡屬吏。郡屬吏低於郡佐官，由郡守自己辟除，主要有以下幾類第一類是功曹、五官掾和督郵，為郡府右職。功曹主選署功勞，包括郡吏的任免和賞罰。五官掾是一種星際大惡魔燃文榮譽職務，無一定職掌，其實是什麽都管，功曹缺任，可以主功曹事，其他曹缺任，則可主其他曹事。東漢時，五官掾常主祭祠，從而列於諸吏之首。督郵主巡行境內，督察長吏，主要是督察縣政。一郡往往分為兩三部或四五部，各設一督郵充當郡守耳目，故督郵多選郡守所信任而又精明能幹者充任。第二類是郡守門下親近屬吏，有主薄、主記室史、少府，門下督盜賊、府門亭長、書佐、循行、幹、小史等。主簿無固定職，拾遺補闕，代讀書教、奉送要函、迎接賓客等均為主簿所職。主記室史主記事、簿書等。少府總管太守私人財政，與朝廷之少府性質相同。門下督盜賊主兵衛，類似郡守的侍衛隊長。府門亭長主守府門。書佐主秘書工作，包括記錄、繕寫、起草、宣讀等等。循行為低級散吏，類似門下食客。幹、小史均為郡府做雜務工作的卑末之吏。第三類是列曹，為郡廷各部門辦公機構，戶曹主民戶、祠祀和農桑。比曹主管檢核之事。時曹主時節祠祀。田曹主田事。水曹主興修水利。將作掾主工程興建。倉曹主倉穀事。金曹主貨幣鹽鐵事。集曹主各縣上計。漕曹主水運。法曹主郵驛科程事。兵曹主征集和輸送兵丁。尉曹主卒徒轉運事。賊曹主盜賊事。辭曹主辭訟事。決曹主決獄。醫曹主醫藥事。第四類是上計掾史。地方上計中央，由來已久，最初由地方長官親自上計，西漢時改為守丞，長史代勞，武帝時又有上計掾史隨行，東漢則專由上計掾史上計。第五類是學官。武帝以後，郡國皆立學校，並設學官以管理其事。學官即文學掾（或文學史），其職責是管理學校，教授弟子，也兼管郡內教化、禮儀之事。第六類為特設官。因各地物產不同，某些郡特設機構和官吏管理，西漢時由朝廷派出官吏，直屬朝廷某一係統，東漢改屬地方，成為郡的屬吏。如鐵官、鹽官、工官、木官、橘官、三服官、都水官等，各設令、丞以主其事。上述六類之外，還有一類是散吏，即閑散而無具體職事的官吏，這類人或以德高望重，誌節清白，才能出眾，而又不願任職，郡守則以散吏名義養在郡府，待以師友之禮，以備顧問。
郡廷官吏是一支龐大的官僚隊伍。由於郡守有權任命屬吏，所以屬吏往往與郡守結為一種私恩關係，他們心目中隻有郡守而無朝廷。東漢時，逐漸發展為對抗朝廷的地方勢力。
縣廷及其基層官吏秦孝公時把全境劃分為四十一縣。秦統一後有縣多少不可詳考。漢代與縣平級的政區有國、邑、道。國為列侯所食之縣，邑為皇太後、皇後、公主所食之縣，道為少數民族所居之縣。西漢時凡縣、國、道、邑千五百八十四，東漢順帝時千一百八十。縣以下還有鄉、亭、裏等基層組織及其官吏.
縣廷官吏。縣的行政官署也稱廷或縣廷。縣廷官吏由縣令、長，縣丞和縣尉，以及縣屬吏三種官吏組成。
（）縣令、長。從秦開始，普遍實行了縣萬戶以上置令、萬戶以下置長的製度。縣令一般為六百石，高者有的千石，縣長不滿六百石，因所治縣人口少，所以略低於縣令。縣令、長在秦簡中又稱為縣嗇夫或大嗇夫，在王莽時曾改為縣宰。秦漢的大部分時間統稱為令長。縣令長的職責是掌治其縣，凡縣內一切事務無所不管。有些令長比較勤於政事，注意人民疾苦，因此往往流人附歸，受到人民的愛戴，或挽留，或懷念，或立祠。如果令長得其人選，是能對一縣起良好作用的。漢製，縣令長的銓選途徑較多，或由“察廉”，或由“治劇”，或由“茂才”、“孝廉”，或由“征辟”，或由“吏積功”，而其主要途徑則是由郎官出補。東漢初期以前，朝廷對於郎選比較重視，縣令長在多數情況下還是比較稱職的。東漢自順帝以後，選官製度日益破壞，地方令長多非德選，而到靈帝時，宦官專權，黃門子弟為令長者滿天下，放肆漁肉人民。皇帝又貪財賣官，致使吏治大壞，東漢亦隨之衰亡。
（2）縣丞和縣尉。縣丞和縣尉都是縣佐官。秦時每縣皆有丞，但沒有見到縣設尉的記載，兩漢每縣皆有丞，又設有縣尉。縣丞在縣的地位，要高於郡丞在郡的地位。郡丞的職責僅僅是掌佐守，郡守可以重用，也可以不重用。縣丞則不然，除了佐令長之外，還兼署文書，並主倉事和刑獄囚徒。也就是說，丞佐助令長之外，還能獨立地處理倉、獄等事。倉、獄是縣政中兩件比較重要的事，由縣丞專管，可見其地位之重要。一般說來，每縣隻有一個丞，但都城所在地則不止一丞，如西漢長安就有左、右丞。縣尉的設置，每縣情況亦不盡相同，一般來說，大縣設二人，小縣設一人。所謂大縣小縣，不完全以戶口多寡為限，主要是以地區範圍的大小而論。都城所在縣，設尉就更多，西漢長安縣有左、右、廣部、明部四尉，東漢洛陽也有東西南北四尉。縣尉的選任與令長略有不同，一般來說，原來地位要略低一些，或者多少與武事有點關係，多是從兩千石的掾屬中調選的。縣尉的職責，主要是維持境內治安，掌一縣的軍事。縣尉對於令長有一定獨立性，有時還可與郡廷發生直接聯係，而且有自己的單獨治所——官廨，有自己屬吏，例如尉史、尉從佐等。
（3）縣屬吏。秦和漢初，縣廷的主要屬吏是令史。武帝以後始逐漸有所變化，形成一套製度和名稱，如分曹置掾之類。在分曹置掾以後，大體和郡屬吏一樣，各有名目和職掌第一類是功曹和廷掾功曹職總管內外，是縣廷主要屬吏，所以被稱為“主吏”，在屬吏中地位最高，權力最大，上可代表縣令長，下可指揮遊徼、亭長等。廷掾，相當於郡的五官掾，列曹有缺，均可代值，而在祠祀方麵則居於功曹之前，處於首位，另外廷掾經常下鄉巡行，充當令長耳目。第二類是門下親近吏主簿，在縣廷內地位僅次於功曹，但比功曹親近，為諸門下吏之長。主記、錄事，掌記事和文書。小府，又稱少府，主出納、餉糧及金銅錢布。門下遊徼，門下賊曹，掌督盜賊。第三類是列曹其主管民政方麵的有戶曹，主戶口名籍婚慶祠祀諸事；田曹，主勸課農桑；時曹，主農時節氣；水曹，主水利之事；將作掾，主土木興作。主管財政方麵的有倉曹，主收民租；金曹，主收市租。主管交通方麵的有集曹，主供納輸；法曹，主郵驛科程事；道橋掾，主修閣道；廄嗇夫，主飼養。主管軍事方麵的有兵曹，主兵事；庫嗇夫，主兵械，尉曹，主卒徒轉運。主管司法治安方麵的除賊曹外，還有獄掾史、獄司空，主決罪和牢獄；傳舍、候舍吏，監督行人；守津吏，督守津口；市掾，主市租和治安；少數民族雜居之縣又設盟掾，主少數民族事務。第四類是校官，漢代縣的學校曰校，置經師一人，主教育。第五類是散吏，其職與郡散吏略同，而地位低於郡中散吏。2.鄉裏官吏。縣下的最基層是鄉、亭、裏等組織，鄉裏基層官吏雖非朝廷正式任命，但其地位至為重要，舉凡國家賦稅、徭役、兵役以及地方教化、獄訟、治安等，無不由鄉裏官吏承擔。秦漢鄉裏官吏情況各不相同，大體可以分為三類（）以嗇夫為主的鄉官。秦漢之製，縣以下分為若幹鄉。據《漢書·百官公卿表》，西漢平帝時有縣、道、邑、國千五百八十七，有鄉六千六百二十二，平均每縣轄四鄉有餘。《後漢書·郡國誌》有縣、邑、道、侯、國千一百八十，注引《東觀書》永興元年（公元53年）鄉三千六百八十一，平均每縣轄三鄉有餘。鄉的官吏有嗇夫、三老、鄉佐和遊徼。嗇夫是鄉中的主管官吏，職掌聽訟與收賦稅。嗇夫根據其鄉大小又有區別，一般大鄉設有秩嗇夫，或簡稱“有秩”，秩百石，郡所署為在冊之吏；一般的小鄉則設一嗇夫，不名有秩，即不屬國家正式官吏。三老是主管教化的鄉官，往往設於大鄉，選德高望重的耆老充任，三老不是行政職務，亦無俸祿，但在當時的地位很高，往往列於嗇夫之前。鄉佐是嗇夫的助手。遊徼，掌徼循盜賊，直屬於縣廷，也可說是縣廷派往鄉間的巡察吏。
（2）亭長和亭吏。亭和鄉是同一級的單位，但其設置的地點與作用不同。設在城市中的亭，是縣以下裏以上的單位，亭下轄裏，如同鄉下轄裏一樣。設在鄉村中的亭，稱為鄉亭，往往是鄉村中的一個小集鎮，或處於交通要道之上。這樣的鄉亭具有客舍和郵傳的作用，而鄉亭官吏同時又負有督禁盜賊的責任。亭的主要官吏是亭長，由縣廷任命，職責是維持地方治安，並聽從縣尉指揮。亭長之下有亭佐，佐助亭長；有亭候，主候望盤察行人；求盜，主求索盜賊等。
（3）裏正、典和老。鄉下設裏，裏下又有什伍，什伍指五家或十家的組織，幾個或十幾個什伍組織構成裏。裏有裏正，或稱裏魁，兼有官民二重身份，負責一裏事務。什伍組織，按秦製是主五家者曰伍老，主十家者曰什典，漢代則一般通稱什長、伍長。裏正、典和老不是專職官吏，其責任是率裏鄰相互扶助，裏中出有非常事故，及時稟告官府。
少數民族地區的特設官秦漢時期，是我國多民族封建統一國家的形成和發展時期。朝廷在少數民族居住地區設官建職，有屬國都尉和持節領護諸官，秩皆為二千石或比二千石，相當於內地郡守。這些特設行署，有些類似今日的自治區.
屬國都尉。武帝元狩二年（公元前2年）秋，匈奴昆邪王殺休屠王，將四萬餘眾降漢，武帝置五屬國以處之。從此，朝廷對於降附或內屬的少數民族，均設屬國，如宣帝神爵二年（公元前0年）置金城屬國以處降羌，五鳳三年（公元前55年）置西河、北地屬國以處匈奴降者。東漢屬國更多，而且擴展到東北和西南地區，故《後漢書·竇融傳》注有“漢邊郡皆置屬國”的說法。屬國的最高長官即名屬國都尉，和一般都尉僅典武職不同，還兼理民事，“治民比郡”。都尉之下有丞、候、千人，還有主簿。兩漢屬國都尉的設立，不僅對加速民族融合、互相間經濟文化交流起一定的作用，而且對開發祖國的邊疆、保衛邊疆地區的安全以及維護祖國的統一也有很重要的作用。
2.持節領護諸官。朝廷對於更邊遠一些地區“叛服無常”的少數民族，往往派一些臨時的加官，即所謂“持節領護”諸官。（）使匈奴中郎將以中郎將出使匈奴，始於西漢武帝時，到西漢後期逐漸成為定製，但當時都隻是臨時的出使任務，雖“持節”而並無“領護”職權。東漢初，匈奴分為南北兩部。東漢主要與南匈奴打交道，由於南匈奴多次請求，朝廷始正式設立“使匈奴中郎將”這一官職，並有“衛護”或“監護”的職權。使匈奴中郎將，史書中有時簡稱中郎將或匈奴中郎將，或者又稱為護匈奴中郎將、領中郎將、行中郎將以及北中郎將等。其職是持節出使，監護南匈奴，故有一定的臨時性和獨立性，官屬則隨事而設，並不固定，主要是從事和掾、史等。使匈奴中郎將的設立，對防禦北匈奴的侵擾，保衛漢朝邊塞安全起一定作用。（2）西域都護張騫通西域後，西域諸國逐漸歸附漢朝，至漢宣帝時，始置西域都護府，以鄭吉任西域都護，都護西域三十六國，以後又增至五十餘國，其範圍大體上相當於今天的巴爾喀什湖以東以南和我國新疆地區。《漢書·西域傳》說最凡國五十，自澤長、城長、君、監、吏、大祿、百長、千人、都尉、且渠、當戶、將、相至侯、王，皆佩漢印綬，凡三百七十六人。
雖然保留“國”的名稱，實則成為都護管轄下的自治區。王莽時期，西域不通。東漢或通或絕，西域都護時置時廢，有時僅置護西域副校尉或軍司馬，延光二年（公元23年）改置西域長史，直至東漢末年。西域都護的屬官，有副校尉一人，秩位較高，類似都護助手，為都護副職。丞一人，類似管文書的官吏。司馬二人，職位約略相當於軍中司馬。侯二人，負責守望。千人二人，為帶兵的低級軍官。此外，都護還兼領屯田區的田官，如戊己校尉，屯田車師，雖單獨置府，但亦受都護節製。
（3）護烏桓校尉烏桓原是東胡族的一支，武帝時正式與漢朝發生關係並臣屬漢朝，武帝置護烏桓校尉，擁節監領烏桓。東漢因之，或稱領烏桓校尉，或簡稱烏桓校尉。其主要官屬為長史和司馬，與其他持節使官相同。護烏桓校尉的設立，對於保衛北疆、開發東北起過一定作用。
（4）護羌校尉羌族是我國一個古老的民族，漢武帝時為孤立匈奴，始置護羌校尉。東漢因之，不過時置時廢。護羌校尉“主西羌”，即持節領護西羌。從東漢實際情況看，主要是鎮壓羌族人民的起義，隔絕西羌與匈奴的交通；但在護羌校尉主持下，沿河兩岸廣置屯田，修渠治溝，種植五穀，發展畜牧，對河西地區的開發也起過一定作用。護羌校尉的主要屬官是長史和司馬二人，秩皆六百石，又有護羌從事。
綜上所述，少數民族地區的特設職官，開始都帶有臨時差遣的性質，以後才逐漸變成常設職官。這一變化反映了這些少數民族地區和兩漢朝廷的關係，同時也標誌著統一的多民族國家的形成和發展。
第三節封國鑒於周朝實行分封製，諸侯混戰數百年，秦滅山東六國後，在全國範圍內推行郡縣製度，不但不分封諸侯王，就是列侯也不置封邑，所以秦朝是單一的郡縣製度。漢朝則不然，在實行郡縣製的同時，又實行封國製度。封國包括王國和侯國，是兩漢地方政府的一項重要製度，這項製度前後變化很大，茲分別敘述於下。
王國在楚漢戰爭中，劉邦為了換取各路重要將領的戰勝項羽，曾封韓信等人為王。這樣在西漢皇朝建立之初，被封的異姓王共有八人，即齊王韓信（後徙為楚王）、梁王彭越、淮南王英布、韓王信、趙王張耳、燕王臧荼（後更立盧綰）、衡山王吳芮（後改為長沙王）、閩粵王亡諸。王國的封地，多者一百多城，少者三四十縣，總麵積比朝廷直轄郡縣還要多，而且各王都擁有兵眾，對朝廷造成很大威脅。劉邦幾乎用了他後半生大部時間和精力，才次第將他們加以翦除。劉邦去世以前，隻剩一個長沙王國，後因王死無後而被廢除。
在消滅異姓王的同時，劉邦鑒於亡秦孤立之敗，各地統治不穩，又大封同姓子弟九人為王，《史記·漢興以來諸侯年表序》雲自雁門、太原以東，至遼陽，為燕、代國；常山以南，太行左轉，度河、濟、阿、甄以東薄海，為齊、趙國；自陳以西，南至九疑，東帶江、淮、穀、泗，薄會稽，為梁、楚、吳、淮南、長沙國漢獨有三河、東郡、潁川、南陽，自江陵以西至蜀，北自雲中至隴西，與內史凡十五郡，而公主列侯頗食邑其中。
封同姓王的目的是為了鞏固對地方的統治，以拱衛朝廷，但隨著時間的推移，同姓王的勢力迅速發展，至文帝時，遂形成尾大不掉之勢。賈誼評論當時形勢，說好比是害了臃腫病，小腿腫得差不多像腰一樣，指頭腫得差不多像胳膊一樣，身體轉動都很困難。他提出“眾建諸侯而少其力”的解決辦法。文帝采納其建議，分齊國為七國，淮南為三國。景帝時又采納晁錯的“削蕃”政策，先後削去楚之東海郡，吳之豫章、會稽郡，趙之河間郡以及膠西六縣收歸朝廷，遂爆發吳、楚、趙、膠東、膠西、濟南、淄川七國之亂。叛亂平定後，反叛王國或被分或被削，王國政權收歸朝廷，獨立地位被取消。武帝時又采納主父偃的建議，頒布推恩令諸侯王除了以嫡長子繼承王位外，可以推恩將自己的封地分給其他子弟，由皇帝製定封號，別屬漢郡。這樣，從王國中就不斷分出許多小的侯國，而王國封地越來越小，加之漢法對王國的層層限製，勢力也越來越弱，諸侯王實際成了隻有爵位而無實權的封建貴族。
吳楚七國之亂以前，朝廷對於王國已有立法限製。例如.諸侯王不得竊用天子儀製警蹕、稱製以及戴黃屋，均為天子儀製，諸侯王竊用，即為僭越違法。淮南王劉長就是因為竊用天子儀製坐罪，死在遷徙途中。
2.諸侯王置吏需依漢製漢初立法規定，王國二千石官，均由朝廷代置；二千石以下官，始由王國自置。景帝以後又定製四百石以上官吏由朝廷任免。3.諸侯王無虎符不得擅自發兵。如《漢書·高五王傳》“王欲發兵，非有漢虎符驗也。”
4.諸侯王不得在國內私自煮鹽冶鑄山海之利，本屬天子所有，故諸侯王不得在國內擅自煮鑄。晁錯所舉吳王罪名，就是“即山鑄錢，煮海為鹽”。七國之亂平定後，“名山陂海，鹹納於漢”，朝廷更進一步從經濟上限製諸侯王，不得專山海之利，否則處以死刑。
5.諸侯王不得擅爵人，赦死罪.
諸侯王不得收納亡人，藏匿亡命。
7.諸侯王必須按時入朝諸侯王定期朝見天子，如不按時入朝，即當死罪。漢初以十月為歲首，故漢初諸侯王入朝率以冬十月。武帝太初改曆以後，以正月為歲首，諸侯王入朝改為正月，稱為“春朝”，諸侯王必須親行。春朝之外，尚有“秋請”，秋請則可使人代替。諸侯王在朝請時，對天子要有三種貢獻一種是獻費，根據王國戶口數而定，人歲六十三錢，製與郡同，是郡國從算賦中提交朝廷的人口稅。一種是聘幣，乃諸侯王私人對天子的貢禮，原為蒼璧，價值不過數千，武帝改為以皮幣薦璧，價值四十萬。一種是酎金，酎金是一種助祭費，《漢金布令》曰“諸侯各以民口數，率千口奉金四兩奇，不滿千口至五百口亦四兩。”又諸侯王入朝，不得稽留京師，凡留長安不過二十日，過期即為非法。
8.諸侯王不得與外戚家私自交往。
9.諸侯王不得與其他諸王私自會晤。
0.諸侯王不得私自出境.
諸侯王不得對朝廷大臣私行賞賜。
另外，諸侯王私行不檢，更要受到漢法的嚴厲製裁，或削地，或奪爵，甚至誅死。
吳楚七國之亂平定後，朝廷除直接剝奪諸侯王的政治權力與減省王國官屬外，又作左官之律，設阿黨、附益之法，進一步對諸侯王加以限製.左官律關於左官律，史無詳文，《漢書·諸侯王表序》注引應劭說“人道尚右，今舍天子而仕諸侯，故謂之左官也。”又引服虔說“仕於諸侯為左官，絕不得使仕於王侯（當作朝說仕於朝廷為尊，仕於諸侯為卑，仕於諸侯者為左官；一說既仕於諸侯為左官，就不準再仕於朝廷。二說並不矛盾。大概在漢初，仕於王國遠不如仕於朝廷為尊，而七國亂後，朝廷又定為律令，不許左官再仕於朝廷。如史書屢載王國人不得宿衛就是明證。不過自武帝後，王國勢力日衰，不足為患，而左官律亦漸變成具文，並未嚴格執行。
2.阿黨法《漢書·高五王傳》注引張宴曰“諸侯有罪，傅相不舉奏，為阿黨。”可見漢初即有阿黨法，但由於當時諸侯王有除吏之權，阿附之勢在所難免，故景帝以後又重申阿黨之法，製為律令，以便加強對王國的控製。如果諸侯王有罪，而官屬知情不舉，即為阿黨，要受朝廷的嚴厲製裁。而王國官吏執行漢法，亦奉命唯謹，寧嚴勿寬。
3.附益法《漢書·諸侯王表序》顏師古注曰“附益者，蓋取孔子雲‘求也為之聚斂而附益之’之義也。皆背正法而厚於私家也。”七國叛亂之首吳王劉濞的罪名即為煮鹽鑄錢，漢朝為從經濟上限製諸侯王的努力，特設附益法，使各級官吏不敢背法厚私，為王聚斂。禦史大夫張湯劾博士徐偃矯詔使膠東、魯國煮鹽鑄鐵，法至死，其“法”當即附益之法。此外，朝廷為便於監督王國，還允許各級官吏和王國臣民舉奏諸侯王的不法行為。
東漢光武中興，雖亦封諸侯王，但鑒於西漢王國叛亂，故對王國權勢的限製尤嚴。當時王國封地很小，據《晉書·地理誌》雲，東海王疆以去就有禮，優以大封，才兼食魯郡二十九縣，其餘稱為寵錫者，也不過兼一郡而已。明帝時封國更明確以租稅多少為準，而不以封地大小為準，也就是說，名為封國，已漸無封土之實了。
侯國秦統一中國後，對有封戶而無治民之權的列侯，皆“以公賦稅重賞賜之”，即朝廷將封戶的賦稅賞給列侯。漢初列侯，大體繼承秦製，所不同的是侯國有封戶。《漢書·高惠高後孝文功臣表》雲（漢五年，劉邦）即皇帝位，八載而天下乃平，始論功而定封。訖十二年（公元前95年），侯者百四十有三人。時大城名都民人散亡，戶口可得而數裁什二三，是以大侯不過萬家，小者五六百戶逮文、景四五世間，流民既歸，戶口亦息，列侯大者至三四萬戶，小國自倍，富厚如之。
這就是說，封邑內蕃衍的戶口，完全歸於封侯所有，與秦朝大不相同。
劉邦封功臣為侯，目的也是拱衛朝廷，但這樣一來，功臣列侯的勢力也就逐漸膨脹起來，也與朝廷發生矛盾。
秦和漢初，朝廷有主爵中尉掌管列侯，景帝時更名主爵中尉為都尉，武帝時列侯更屬大鴻臚掌管。凡列侯初封或就國，以及朝覲聘享，皆歸大鴻臚管理。秦漢時列侯多居京師，由朝廷賜予第宅；其所食租稅，則由其封地轉輸京師以供費用。功臣列侯留居京師，一方麵可以加強朝廷力量，另方麵也便於朝廷對列侯的控製。文帝以代王入承大統，鑒於列侯大臣權勢太重，為防止其把持朝政，始有遣列侯就國之舉。列侯居國，對於征發國人徭役和賦稅，均有嚴格法律規定，既不得“過律”，更不得“擅興”；否則，要受到免爵或削封的處分。列侯居國，還不得擅自逾越國界，如擅出國界，輕者免爵，重者坐刑。更不得與諸侯王私通，犯者輕則免爵，重則處死。此外，列侯尚有以匿死罪、鑄白金、擅發卒為衛、買田宅不法、闌出入關、詛咒皇帝以及謀反等罪名或免或削甚至處死者。列侯的所作所為，不僅受到郡守尉的監督，若有不法之舉，即使庶民、奴婢，也有權告發。
朝廷在限製諸侯王勢力的同時，也不斷打擊功臣列侯，例如武帝元鼎五年（公元前2年），朝廷以列侯所獻酎金不如法度，一次就削爵百六人2。削爵者多為功臣列侯，又加之功臣子孫後代驕奢**逸，橫行不法，所以“多陷法禁，殞命亡國”，至於孝武後元之年，就“靡有孑遺”了。劉邦之後，每代皇帝在位時期，都要封一批列侯，其中有以軍功封者，有以儒顯仕宦封者，有以宗室王子封者，有以外戚恩澤封者，在列侯不斷湧現的同時，又有大批的列侯因各種原因而被削爵。總的看來，西漢侯國雖然很多，但列侯有封戶不治民，沒有政治權力，不為士民所尊，勢與富室無異，最終是趨於沒落。東漢遵循西漢舊製，列侯封戶更少，管製更嚴，在地方上已處於無足輕《史記·秦始皇本紀》。
散見《漢書·王子侯表》、《功臣表》。
2《漢書·武帝紀》。
重的地位。西漢侯國有的相當於縣，有的相當於鄉，然皆獨立為國。東漢除縣侯以外，還有都鄉侯、鄉侯、都亭侯，亭侯各級，都鄉侯以下皆不獨立為國，僅計封戶，地位更是每況愈下。
秦漢時期的政治製度，是以皇權為中心的官僚製度，是主義的中央集權製度。從上述朝廷、郡縣和封國的政體及其內部變化中，不難看出，所有置、廢、增、修，無一不是為了加強中央集權，換言之，無一不是為了加強皇權。封建主義是中央集權的一種形式，在秦漢時期就是這樣。秦滅六國，鑒於周封爵裂土，一切權力收歸朝廷，集權於皇帝，可謂政權的高度集中。秦朝滅亡的主要原因，雖然是由於對農民的殘酷政治壓迫和經濟剝削，但秦之速亡，卻不能說與沒有拱衛力量毫無關係。劉邦鑒於這個教訓，大封同姓。封國在漢初曾起到穩定政局的作用，但不久卻走向反麵，成為朝廷的對抗力量。朝廷采取一係列措施，逐步解決了王國問題，但州郡牧守的權力卻又接踵而起，並逐漸演變成漢末軍閥封建割據的局麵。曆史表明，盡管封建統治者對鞏固政權絞盡腦汁，投入大量氣力，卻沒有哪一種製度能夠確保朝廷權力的絕對集中和皇權的萬無一失；隻能是在比較完善的製度得到正常實施時，皇權才相對穩定，從而保障國家的統一局麵。例如，秦漢的地方行政製度，無論是秦的單一郡縣製，還是漢的郡國並行製，在大部分時間，地方政權機構中行政、軍政和監察諸權是分立的，尤其是獨立而直接受朝廷指揮的監察權，便於朝廷牢牢地控製地方行政機構和軍隊，從而對一個幅員遼闊的統一大國實行全麵統治。
第十三章官吏的選用、考核及其他製度秦漢皇朝都有一支龐大的官吏隊伍。據《漢書·百官公卿表》記載，西漢官吏“吏員自佐史至丞相十二萬二百八十五人”。實際上這還不一定是全部。這樣多的官吏，最高統治者如何駕馭，是一個相當重要的問題。如果用人得當，吏治清明，就能鞏固政權，也有利於封建國家的興旺發達。如果用人不當，吏治敗壞，不但影響到封建國家的發展，也必然會威脅到朝廷的統治地位。官吏的選用、考核，是國家政治中事關重大的問題，所以自古以來就不斷積累這方麵的經驗。秦漢時期，無論選舉、任用、考課、賞罰等都有一套相應的規章製度。這些製度，是秦漢政治製度的重要組成部分。
第一節選官製度“設官分職”。文武百官怎樣產生，這就是官吏選拔問題，史書稱為選舉。春秋以前，官吏主要通過“世卿世祿”製度產生。戰國時，“世卿世祿”製逐漸廢除，官吏的選舉發生了根本變化。秦在統一之前，“仕進之途，唯辟田與勝敵而已”，而勝敵是其主要途徑。秦統一後的官吏，也就多出於軍功。到了漢代，朝廷為了適應主義中央集權封建國家統治的需要，在秦的基礎上，建立和發展了一整套選舉統治人才的選官製度。這套製度包括察舉、皇帝征召、公府與州郡辟除、大臣舉薦、考試、任子、納資及其他多種方式，不限於一途，而且還可以交互使用。漢代統治者通過多種方式，的確選拔了不少人才，對當時政治、經濟、文化等方麵的發展，都起了一定的作用。漢代在我國封建社會中所以能占有重要的曆史地位，也和這個時期人才輩出有著密切關係。當然，由於時代和階級局限，選官流弊也很多。
選官方式一察舉察舉也就是選舉，是一種由下向上推選人才為官的製度。這種製度秦漢以前就有，不過限於下級官吏而已。到秦朝，已經比較廣泛地實行了由下而上的推舉製度，如韓信“貧無行，不得推擇為吏”2，《史記·範雎列傳》所載“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”這裏的任，當作保舉講。許多記載都說明秦比較普遍地實行了推舉人才的製度。漢高帝劉邦稱帝不久，就感到選拔統治人才的必要，十一年（公元前9年）下詔求賢，對象是具有治國才能的“賢士大夫”，並要求登記品行、儀表和年齡。惠帝、高後時，都曾詔舉“孝弟力田”，使其為民表率。文帝二年（公元前78年）、十五年（公元前5年）分別詔舉“賢良方正能直言極諫者”，漢初著名的政論家晁錯即是通過十五年這次詔舉入朝為官的。到漢武帝時代，漢代察舉遂成為一種比較完備的選官製度。
漢代察舉的標準，大致不出四條，史稱“四科取士”，《後漢書·百官誌》注引應劭《漢官儀》說一曰德行高妙，誌節清白；二曰學通行修，經中博士；三曰明達法令，足以決疑，能按章覆問，文中禦史；四曰剛毅多略，遭事不惑，明足以決，才任三輔令，皆有孝弟廉公之行。
四科取士大約起於西漢，下迄東漢未改。不過有時單舉其中的一二科，或全舉四科，均有詔令臨時規定。察舉的標準雖僅有四科，但察舉的具體科目卻很多，主要有孝廉、茂才、賢良方正、文學（通常指經學）以及明經、明法、尤異、治劇、兵法、陰陽災異等臨時規定的特殊科目。這些都是功名，有了功名，便可實授官職。現將察舉主要科目分述如下（）孝廉。孝廉即孝子廉吏。武帝元光元年（公元前34年）“初令郡國舉孝廉各一人。”這是舉孝廉的開始，本為舉孝察廉二科，即舉孝子和廉吏各一人。然而在後來的通常情況下，孝廉往往連稱而混同為一科。武帝初《通典·選舉典》。
2《史記·淮陰侯列傳》。
《漢書·武帝紀》。
次詔舉孝廉並不順利，原因是漢承秦法，舉人失當者有罪，所以各郡國對察舉孝廉並不積極，“或至闔郡而不薦一人”。所以武帝在元朔元年（公元前28年）又下了一道嚴令郡國必須舉人的詔書“不舉孝，不奉詔，當以不敬論；不察廉，不勝任也，當免。”自此以後，舉孝廉也就形成製度並得以貫徹執行。這項察舉孝廉的製度，為歲舉，即郡國每年都要向朝廷推薦人才，從而孝廉一科也就成為入仕的正途，舉孝廉也成了一種政治待遇和權力。當時各郡國人口多少不一，大郡人口多至五六十萬，小郡人口隻不過二十萬，兩者所舉孝廉名額相同，事實上很不平均。名額的多少，不僅關係到郡國的被舉者，同時也關係到舉人的二千石郡國守相，因為孝廉既成入仕正途，舉孝廉也就成了一種政治待遇和權力。名額不均，必然引起異議，所以至東漢和帝永元之際，又改以人口為標準，率二十萬人歲舉孝廉一人。不滿二十萬，二歲一人；不滿十萬，三歲一人。以後，和帝對於邊郡少數民族雜居地區，又實行優寬政策，規定“緣邊郡口十萬以上歲舉孝廉一人；不滿十萬，二歲舉一人；五萬以下，三歲舉一人。”限定期限和名額可以使察舉孝廉有了製度的保證，但另一方麵有時也不免濫竽充數。
文獻關於漢代察舉孝廉的史例很多，僅兩《漢書》中可考見者就不下一百餘人。從被舉者的資曆來看，大多為州郡屬吏或通曉經書的儒生。從任用的情況來看，在中央的則以郎署為主，再遷為尚書、侍禦史、侍中、中郎將等官；在地方則為令、長、丞，再遷為太守、刺史。可見孝廉一科，在漢代實乃清流之目，為官吏進身的正途。漢武帝以後，迄於東漢，一些所謂名公巨卿，有不少是孝廉出身，對漢代政治影響很大。
（2）茂材。茂材，西漢曰秀才，東漢時避光武帝劉秀諱改為茂材，或寫作茂才，與孝廉同為兩漢重要的察舉科目。察舉茂材亦始於漢武帝，據《漢書·武帝紀》載，元封五年（公元前0年），“名臣文武欲盡，詔曰；‘其令州郡察吏民有茂才異等，可為將相及使絕國者。’”這是舉茂才的開始。其後，宣帝、元帝時均有察舉茂才異等的詔令。這個時期所舉的茂材多為現任官吏，而且是屬於特舉，與孝廉歲舉的情況不同。據《後漢書·百官誌》注引《漢官目錄》，東漢建武十二年（公元3年）詔書三公舉茂才各一人，光祿發舉茂才四行各一人，監察禦史、司隸、州牧歲舉茂才各一人。
此後，茂才也和孝廉一樣變成了歲舉。不過孝廉是屬於郡舉，而茂才則是州舉，故茂才的數目較孝廉為少。據上引詔書，三公舉三人，十三部刺史舉十三人，總計不過十六人；再加上光祿、監察禦史所舉，亦不過二十人左右。
兩漢茂才的出路，多為地方縣令，而孝廉則多為郎官。東漢官製，縣令是千石官，郎官最高不過六百石，可見茂才比孝廉任用為重。名額少，任用重，這是茂才與孝廉的不同之處，也是茂才比孝廉的可貴之處。漢代被察舉為孝廉、茂才者，一般是先舉孝廉，後舉茂才，這也可見茂才比孝廉為高。（3）賢良方正與文學。舉賢良方正始於文帝二年（公元前78年），其後兩漢諸帝大都頒布過察舉賢良方正的詔令，守相均得依詔令規定察舉。詔舉賢良方正常連言能直言極諫者，其目的是廣開直言之路。當時流行一種觀點，認為災異是上天對人間帝王的譴告，一旦上天降下災異，皇帝就得下罪己詔，征求意見，以匡正過失。文帝二年的詔舉，就是因為日蝕的緣故。所以漢代詔舉賢良方正常在災異之後。不過在漢代也有幾次不言賢良方正而單舉直言者。東漢安帝永初元年（公元07年）、五年（公元年）兩次詔舉賢良方正，均曾連言“有道術之士”，建光元年（公元2年）又詔令舉“有道之士”。自此，“有道”也成了東漢察舉的一科。
文學即指經學，亦始舉於文帝，因與賢良相近，故文帝十五年（公元前5年）的詔舉賢良，在《漢書·晁錯傳》中就連稱賢良文學。此後賢良文學的連稱多見於史籍。察舉文學正式見於皇帝詔令，則始於昭帝始元五年（公元前82年），《漢書·昭帝紀》“其令三輔、太常舉賢良各二人，郡國文學高第各一人。”這裏賢良與文學區分很明顯。東漢靈帝置鴻都門文學，流品頗雜，為士林所非。《後漢書·蔡邕傳》載蔡邕評論說孝武之世，郡舉孝廉，又有賢良、文學之選，於是名臣輩出，文武並興。漢之得人，數路而已。夫書畫辭賦，才之小者，匡國理政，未有其能。
可見鴻都門文學是專門培養書畫辭賦的學校，與選拔治國人才的賢良、文學的察舉是兩回事，二者不可等同。
賢良、文學、有道之士，是漢代選拔官吏的重要科目和途徑，一些宿儒名臣如晁錯、董仲舒、公孫弘、嚴助等就是出於此科。但要指出的一點是不論賢良方正，或是文學、有道，都和孝廉、茂才不同，前者均為特舉或特科，而後者則為歲舉或常科。
（4）其他特科。賢良、文學等科目雖非歲舉的特科，但在兩漢是常見的。至於偶爾一舉或數舉的其他特科，尚有多種明經。明經就是通曉經學。自漢武帝尊崇儒學，明經成為察舉入仕的一途。在西漢，有些人或以明經為博士，或以明經為郎官，後均成為漢代名臣。韋賢、韋玄成父子以及張禹、翟方進等人更以明經先後曆位丞相。當時鄒魯一帶有句諺語“遺子黃金滿籝，不如教子一經。”東漢章帝時限定郡國依人口貢舉明經，元和二年（公元8年）“令郡國上明經者，不滿十口十萬以上五...