作者：王海晨
第一次世界大戰爆發後，歐洲主要帝國主義國家相繼卷入戰爭，無暇東顧，暫時放鬆了對東方的侵略。日本乘機對華展開外交攻勢。1915年1月，日本向袁世凱提出旨在滅亡中國的“二十一條”，中日雙方進行了反複交涉。5月25日，日本強迫袁世凱政府簽署了一係列條約和換文。關於中國東北問題，簽訂的條約及交換文書有：《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》、《關於旅大南滿安奉期限之換文》、《關於東部內蒙古開埠事項之換文》、《關於南滿洲開礦事項之換文》、《關於南滿洲東部內蒙古鐵路稅課事項之換文》、《關於南滿洲聘用顧問事項之換文》、《關於南滿洲商租解釋換文》、《關於南滿洲東部內蒙古接洽警察法令課稅之換文》。在上述條約與換文中，《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》最為主要，它是中日甲午戰爭以來日本推行大陸政策的進一步惡性發展，是日本“滿蒙政策”在“二十一條”中的具體體現。為此，中國人民同日本帝國主義展開了各種各樣的鬥爭，包括奉係軍閥首領張作霖。據日本學者統計，張在執政期間發出抵製“二十一條”的訓令達四十幾號之多1，且取得一定成效。正因為如此，有學者評價說在張作霖死前“終始二十一條等於廢紙”是否“等於廢紙”有待進一步研究，但張作霖在他執政期間圍繞“二十一條”與日本帝國主義的矛盾和衝突是值得重視的。因此，筆者不揣淺陋，擬對此問題作一探討，以就教於史學界同仁。
一屢電北京，敦促中央政府強力交涉
日本強迫袁世凱接受“二十一條”的消息傳出後，舉國憤怒，東三省反日情緒更為高昂。在此情況下，北洋政府征詢東三省對中日交涉的意見，東三省巡按使張錫鑾主持軍官會議，通過了反對激烈排日並電複中央希望中日交涉圓滿解決的決定。時任民國二十七師師長的“張作霖獨排眾議，表示強烈反對並拒絕軍官會議的決議，也不參加主和派的行列”。並致電北洋政府：“中日交涉絲毫不可讓步，如交涉破裂。願率全師進行決戰，驅逐日寇，否則一死殉國。”“二十一條”簽訂後，由於中國人民的反抗和列強對日本獨占中國陰謀的反對，並未能立即執行。“二十—”條”簽訂的第二年，袁世凱在舉國聲討中，憂懼而死，也是在這一年，張作霖出任奉天督軍兼省長。他剛一上任在外交上即麵臨一個難題，即對日本不斷施以壓力，要求在東北兌現“二十一條”的有關問題持何態度，如何應付日本咄咄逼人的外交攻勢。張作霖就此做了如下努力。
1.關於南滿洲區域問題
關於南滿洲區域問題，絕大多數史書均認為日俄戰爭後，在美國的斡旋下日俄兩國簽訂了《樸茨茅斯和約》，此約的簽訂，標誌著日俄兩國完成了對東北的瓜分，即以長春為界分為“南滿”和“北滿”，北滿是俄國的勢力範圍，南滿是日本的勢力範圍。其實，“南滿”和“北滿”作為“勢力範圍”與我們通常理解的地理概念不盡相同。就勢力範圍而言，當時遼河以西地區並不屬於“南滿”，日本正是利用地理概念模糊勢力範圍概念的伎倆來擴大在東北的侵略計劃。張作霖對此作了機警的鬥爭。
“二十一條”簽訂後，日本將條約中所謂“南滿洲”的區域範圍擴展至遼河以西地區。日本一麵在外交上頻頻向北洋政府施加壓力，一麵慫恿日本商民移居遼西地區以造成既成事實。1916年，“在遼西之錦縣、綏中、北鎮等縣，日商前往租房營業者，紛至遝來，其中尤以錦縣為最”。張作霖一麵“令該縣知事，妥為勸阻出境”），一麵電達北洋政府，要求與日本據理交涉。張在電文中說：“奉省認為屬於南滿者，為開原等三十一縣，確定不認為南滿者，為遼西之新民、黑山、台安、錦縣、錦西、北鎮、興城、綏中、義縣、鹽山等十縣。查一年以來，十縣之中，日本人民相率前往者，以錦縣為最多，……其餘各縣亦行紛至遝來，理阻不信，交涉不覆；該人民應服從之警察、課稅，因區域未能解決，不便實施。長此不已，將見十縣之中。雖無雜居之名，已有雜居之實。權利損失，必至日益滋甚，挽回不易。”張敦促外交部：“本兼省長體察再三，惟有密請大部查照前案，迅向日使提出討論，堅持原定意見。從速解決，俾遼西等縣不致混入南滿。”。
交涉中，日方執意堅持遼西地區屬於“南滿”，並以附約《關於南滿洲開礦事項之換文》中準開采暖池塘煤礦即在遼西錦縣為借口。張作霖致電北洋政府外交部，指出“暖池塘一礦，換文注明錦縣，或以為區域之障礙。第雜居開礦，在原文本為兩條，即屬兩事。且錦縣並無此礦區，亦無此地名，原文應歸無效。”張的意思很明確，即《關於南滿洲開礦事項之換文》中的暖池塘的地理位置有誤，該條文已無法律效力。再者，礦區不同於居民雜居區，日本沒有理由以此為根據向錦縣及遼河以西地區“移民”。他敦促外交部堅持遼西地區不應劃入南滿，應繼續與日本強力交涉。
盡管中央政府據此向日方屢次交涉，但日本慫使商民向遼西地區滲透的行徑絲毫沒有收斂，日本欲將遼西納入“南滿”勢力範圍的居心已很顯然。北洋政府在此問題上變得越來越軟弱無力。在此情況下，張作霖再次發密函獻策：“惟交涉必視乎國力，爭持或各有理由，誠能將十縣劃出南滿之外，雙方承認就我範圍，實為幸甚，若或萬不得已，鄙見所及，惟有用交換之策，挽回於萬一。”張的交換之策，即日方若執意要將遼西劃入南滿，必以承認以下兩項條件為前提：
一是日方須接受奉省訂立的警察章程、課稅條例、商租規則、護照注冊章程、南滿辦礦須知、合辦農業及附隨工業規則等，上述規則和章程皆為“二十一條”簽訂後張作霖組織奉省當局所製定。從這些規則和章程的內容上看，皆專“為限製日人而設”。為防止利權盡為日人所得，張作霖主持製定的《中日合辦東蒙農業及附隨工業規則》中明確規定：合辦工業的產品須由該管行政官署指定其種類，以農具製造為限；非經報明地方行政官署允準不準開辦；中日兩國人民合夥辦理農業及附隨工業者，兩國合夥之人數須相等；所合辦工業由兩國合夥人共同支配；無論何種類公司，中日兩國人民認定股份及出資額須相等，執行公司重要事務者，中日兩國人民相等；合辦公司所發行股票，開始由中國人民認定之股份，以移轉於中國人民為限；合辦農業及附隨工業所得利益，合夥人定期分配之，
但非中國人民不得分配土地所有權之利益，土地所有權一仍屬於中國人民。1為防止東北大片土地為日本人所租占，《租用地畝規則》規定：“凡租用地畝，地主及租地人於商定時，應即報明中國地方警察區署；地主及租地人須填寫省公署製定的租契，加蓋中國地方官印信，地主及租地人、中證人、四鄰村長或裏長皆須簽名蓋印；下列土地不得租用：所有權未定者，依法禁止耕種或建築者，荒地和未經查報登記者，與鄰地糾葛未經勘定者；買賣不明或盜典盜押者，若有土地租佃關係發生，中國地方官署有權令其解約。”
奉省當局這些規定一旦實施必使欲租中國土地之日本人受到種種限製與阻隔。張作霖見日方將遼西納入南滿之勢已難挽回，於是在密函中建議北京外交部：“如日使必將遼西十縣劃人南滿，擬請大部將各項條例一並提出接洽”，必須以承認上述規則和章程為前提。
二是日本必須放棄在南滿洲的領事裁判權。《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》第五條規定：“民刑訴訟日本國臣民被告時，歸日本國領事館，又中國人民被告時，歸中國官吏審判，彼此均得派員到堂旁聽”。憑此規定日本在中國東北享有領事裁判權。在訂立該條款時，日本懾於國際輿論，覺得有些露骨，於是又附加一條，即“將來該地方之司法製度完全改良時，所有關於日本臣民之民刑一切訴訟，即完全由中國法庭審判。張作霖在致北京外交部的密函中建議，應向日方“要求南滿洲區域內全部分或一部分關於日本臣民之民刑一切訴訟，先行完全由中國法庭審判”。
張作霖認為：“以此兩端為利益之交換，則桑榆可收，補牢有計，未始非無策中之一策。總之，此案延緩不如速決，承認須有抵製，否則事不明認，而勢成默許，曠日持久，而為患益滋，權利之損失必益巨也”。在日本執意欲將遼西劃入“南滿”，而且暗中加緊向遼西移民之形勢下，張提出上述交換之條件，亦不失為亡羊補牢之策。不過，結果是不言而喻的，日方並沒有同意上述交換條件。
2.關於土地商租權問題
日本依據《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》，攫取了在“南滿”地區的土地商租權。日本名義上是對土地“商租”，實際上即是蠶食和吞並，被商租的土地將等同於縱橫於奉省的鐵路附屬地。條約簽訂後，在日本官方的唆使下，日本商民、浪人及不法歹徒紛紛湧人奉省，進行土地投機活動，一時間，中國民眾和日本人間的土地糾紛案件屢屢發生。其中太平寺土地訴訟即很典型。太平寺係前清昭陵官廟。1915年10月，太平寺主持僧人本瑞私自將該寺周圍402畝土地租與日本人井深濱名(曾在日本關東軍司令部任職)等。
奉天交涉署屢次照會日本駐奉天總領館，太平寺周圍土地係國有土地，“該僧本瑞並無處分之權，本瑞既無處分之權，則與濱名所訂契約，無論係抵押或商租均屬違法行為。此其應視為無效。”日方置之不理。
為防止類似太平寺案件的再度發生，張作霖於1916年10月28日致電北京國務院：“請鈞院陳明大總統，飭令外交部與日使訂明，凡日人在奉商租地畝，或以地畝抵押借款者，必須呈由當地縣知事或交涉員驗明，有民國執照方能發生效力，其他租照、地冊及一切不正當之契約均歸無效，不得作為證據。”後來，張覺得上述措施欠妥，又於11月2日再次致電北洋政府外交部：“請將前電驗明民國執照一語刪除，暫定為‘日人商租須在該產坐落地方報明縣知事，查無糾葛，始準立契’。”兩電主張的核心，即禁止中國土地所有者，包括那些不合法地契的持有者與日本人私相往來。北洋政府認為張所陳建議“亦正本清源之法”。
張作霖不僅主張通過地方官府來控製土地商租活動，而且還試圖在課稅方麵采取措施，以防止土地流失到日本人手中。張建議北洋政府內務部在原定的《商租地畝須知》中增加如下內容：“租出地畝，其所有權仍在地主。但應納現在及將來關於土地之一切課稅，應由承租人代地主繳納。承租人既代地主擔任徼納課稅義務，得於租地之始，向地主要求減輕租價報酬之”。此項建議，從字麵上看對日方承租人不失公允，其實張別有用意。他提及此項建議理由時說：“承租人既須代地主擔任現在及將來一切課稅，勢不得不於租地之始，要求地主減輕租價。地主因租價減輕，將地畝租與外族，絕無優勝之權利可圖，從前僥幸投機，飽則遠揚之計劃，均無所施。此策實行，則地畝之願租與外人者必少，地畝少租與外人一寸，國家地方之權利則保全一分，兩國之交亦少一分糾葛，一轉移間，保全甚巨”。北洋政府認為張的建議“自屬可行”，采納了上述課稅征收辦法。
采取上述措施後，張似乎覺得還有漏洞。1917年12月，他又給各縣知事又下達了一份秘令：“自民國七年一月一日起，人民商賈等不得將土地私租與外人，不得以地契等證據為抵押，向外人私自借款。否則，上述行為—經發現，將以盜賣國土罪及私借外債罪論處。”日本駐奉天總領事館探知此事後，以該秘令是對日本享有的土地商租權的嚴重侵害為由，向奉省當局提出了嚴重抗議。張向日方解釋：“土地商租權係條約上的規定，豈有不允之理。目前有一些不逞之徒以他人的土地或地契等證據，私自租與外人或借外債，使外國人蒙受欺騙和損失，以釀成交涉事件。本省長有恐於上述事件發生，才發此通令。”
這種對商租權表麵上承認，實際上否認，口頭上履約，實際上抵製，整體不違，具體不行的兩麵外交手段，在為維護國家主權和地方利權方麵起到了一定的作用。從“二十一條”簽訂至皇姑屯事件，張作霖對日本的土地商租權—直堅持這種策略，使土地商租問題成了日本一直試圖解決，但又始終未能解決的“懸案”。
3.關於設立領事館問題
日俄戰爭後，日本在東北奉天(今沈陽)、安東(今丹東)、鐵嶺、遼陽等地始設領事館。這些領事館成為日本推行“滿蒙”政策的侵略機構。1916年，日本駐華公使日置益向中國提出在鄭家屯、掏鹿、海龍、農安、通化新開設五處領事分館的要求。按國際慣例，隻有商埠才可設館，而上述地區不是商埠，皆屬內地，日方理由為，實行《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》後，“日人之赴南滿者，日漸其多”，“早日設館，遇有事件發生，貴國地方官可與領事接洽”。在日方的外交壓力下，北洋政府被迫允讓了日本的要求。張作霖知此消息後，立即致電北京外交部，提出了不同看法和主張。張在電文中說：“查內地設領與商埠不同，此端一開，貽患滋巨。況雜居條例尚未議定施行，詎容再生枝節。此次日使請設領事，不過以共同審判保護雜居為詞。查土地訴訟既歸我法廳審理，而日人照約雜居，複由我國充分保護，本無設領必要。今日既以訴訟雜居為增設領事之理由，他日又將以增設領事為共同審判、設置警察之理由。輾轉相循，必至法權、警權均落外人之手。至鄭、農兩處係屬東蒙區域，尤不得混為—起。應請大總統顧念國權所在，由鈞院、部據理力爭，迅謀挽救，亡羊補牢，似尚非晚。”北洋政府答應日本設領要求—事，事先並未證詢作為奉天督軍兼省長張作霖的意見，對此，張作霖在電文中說：“此次日使請設五處領事之議，此間初未與聞。嗣後關於東省外交事件，尚望先事示知，俾得稍貢其愚，藉圖匡救。”
後來，張作霖又致電北洋政府，就此提出三項應對措施：
第一，敦請北洋政府對日聲明，日本在所設領事分館之地，不得任意設置警所。“奉省已開商埠內，各日本領事館每有於附設警屬之外，添設派出所等類者。今之掏鹿等處，不過由內地變為雜居區域，按照上年約文，固與商埠性質絕對不同，且各該縣現居之日人，為數甚屬有限，其最稱繁盛者，不過鄭家屯一處。據該縣四月份表報，共有日商四十二戶，其商務又係藥鋪、料理店居多，實無設立領事分館之必要。今由部中通融允認，固屬無可再言，若再容其多設警察分所，將來遇事過問，不特破壞雜居條例，且於地方行政權亦有妨礙，為患更巨。”因此，張作霖認為，“於該館設立之先，所有館外添設警察派出所一層，先行聲明嚴禁。以杜後果，而免紛爭”。
第二，為防止日方借口設立警所，對預設日本領事分館各縣之警察，先期整飭，建立完備之警政。“現在各該縣寄居之日人雖屬無多，然日領分館設立後，必從移民雜居入手，何如乘日領分館未設之前，(對警政)自行設法改良，實力整頓，以免外人藉口”。張提出“選派警務專門人材，或在日本警務學校畢業，能通日語，略諳外情之員”，充任各縣警務長與教練官等職。而後責令這些警長對所屬警兵訓練，而於對外一層，尤應特別注意，庶雜居實行後，遇事悉遵約章辦理，使其(指日人)無所狡展而服從稅課、警察法令，亦不致徒具虛文。張認為整理警政一舉“最關重要，如果辦理有方，警察得力，亦足以杜其多設警署之弊”。
第三，在預設日本領事分館各縣，設置交涉員。張認為在日本預設領事分館區域今後與日交涉事件定不能少，故主張“應有對立機關之直接談判”，所在各縣應選“通達日本語”，“然於交涉上，亦須略有經驗者”為交涉員。
盡管張作霖屢次致電敦促北洋政府與日本強力交涉，北洋政府也確向日方多次聲明，但日本欲在“南滿”及東部內蒙古地區增設領事館的圖謀仍未收斂。在以後相當長的一段時期內日本提出的設立領事分館及由此派生出來的設立警察所問題，一直是日本與北洋政府、奉省當局交涉的外交問題之一。
二武力鎮壓反對“滿蒙獨立”
“二十一條”有關東北條款的最終目的是將“滿蒙”從中國本土分離出去，“置於日本的保護之下”，所以自“二十一條”簽訂後，日本即加緊實施“滿蒙”獨立計劃。但在依靠什麽樣的中國人實施這一陰謀的問題上，日本統治集團內部發生了分歧。日本關東都督府、軍部和日本浪人主張利用宗社黨實施“滿蒙”獨立計劃，而日本外務省和日本的駐華機構，則主張支持張作霖在“滿蒙”獨立。主張利用宗社黨人實施“滿蒙獨立”計劃的日本人“在暗中對北方的所謂宗社黨即企圖恢複清朝的一派，給予各種支援，使其不斷地跟北京政府搗亂”。潛伏於中國北方各地的日本浪人猖獗地從日本調運軍火，招募“勤王軍”，在大連成立“滿蒙”舉事總部。日本駐中國東北領事館的官員們，雖然也讚同日本政府分割滿蒙的總方針，但對於日本浪人和宗社黨人“企圖憑借我國官員的有力庇護而進行不體麵的掠奪性的小暴動”，認為“非但不能成功，反而會因暴露醜態而鬧得無趣”，選擇奉天實力派人物張作霖來兌現“二十一條”，推進“滿蒙獨立”，遠比支持宗社黨實際得多。
1916年4月，日本外務部和日本軍部指示駐華官員:“張作霖態度如何對東北三省今後形勢關係極大”，“值此之際，進一步表達日本的真意，使彼獨立，此乃一捷徑”。本駐奉天總領館接到日本政府的指示後，加緊運動張作霖，甚至連奉省的獨立宣言都代為起草好了。然而，張作霖非但無舉事獨立的跡象，相反，出任奉天督軍兼省長後，堅決主張取締密謀“滿蒙獨立”的“宗社黨”。這樣，支持“宗社黨”一派的日本軍人密議了殺張計劃，但沒有成功。運動張作霖推行“滿蒙獨立”失敗，殺張又未成功，日本轉而全力支持蒙匪巴布紮布。密送大批彈藥給蒙匪，還向巴布紮布所部派遣退伍軍人，作為軍事教官，訓練武裝。5月下旬，被日本武裝起來的蒙匪6000餘南下，企圖一舉奪取奉天，建立“滿蒙帝國”。就任奉天督軍不到一個月的張作霖對此果斷地采取了鎮壓的方針。8月初，蒙匪向南滿鐵路之要站郭家店開進，擬在日本的保護下休整，而後一舉攻下奉天省城。張作霖要求日本允許奉軍經由南滿鐵路乘車前往討剿，日本以嚴守中立為借口，予以拒絕。當奉軍徒步完成對郭家店的包圍欲發動攻擊時，日本撕下“中立”偽裝，以奉軍“擾亂租界及子彈飛入附屬地為辭”要求奉軍停戰，否則施以武力。北洋政府電飭張作霖：“剿匪時遇有關係外人之處，務請審慎辦理”。張致電北洋政府：“至郭家店之蒙匪已為我軍包圍，本不難聚而殲滅，乃日人有意袒庇，假口危及車站，不許攻擊，長此相持，萬分危險，刻已密授機宜，暫留一麵，令該匪逃出，候離站較遠即行痛剿，免為外人藉口”。
日本公開出麵庇護蒙匪的同時，又蓄意製造了鄭家屯事件，以圖“使華軍不逞他顧”，“令蒙匪乘隙急逃”。鄭家屯是奉、吉兩省兩省與東部內蒙古之間的水陸交通要道。日本提出“二十一條”後，蓄意鼓動日本商人大量移往鄭家屯，而且還在該地設立了日本巡警署。鄭家屯事件發生後，日本無理要求“凡中國軍隊均須一律退出城外三十裏外”，並張貼告示宣布在上述區域不準華人入內。為掩護蒙匪安全撤離，日本還製定了調集日兵8000名開赴鄭家屯的軍事計劃，又從隱匿於大連的宗社黨組建的“勤王軍”中抽調800人，運抵郭家店，以增加蒙匪力量。在日本施以巨大的軍事壓力麵前，張作霖以硬對硬，以“勤王軍”參與叛亂為借口，正式通知日方：“蒙匪既與勤王軍聯合，中國軍隊不得不大舉討伐”。自巴布紮布舉兵叛亂始，張作霖即采取了堅決鎮壓的措施，期間，日本屢屢從中阻撓，然張作霖並未畏縮，終於當年9月將蒙匪擊潰，日本策劃的“第二次滿蒙獨立”陰謀破產。
日本挑起鄭家屯事件，不僅僅是為掩護巴布紮布蒙匪，而且還懷有更大的預謀，即要以該事件為由在外交上打開缺口，強迫中國兌現“二十一條”中有關東北的條款。於是，強硬要求與北洋政府外交部直接交涉。自1916年8月至次年1月，中日雙方展開了長達5個多月的談判。
9月2日，日本向北京政府正式提出了侵害中國東北主權的八項要求，將已被中國拒絕的“二十一條”第五號內容的有關侵略權益，重新提出且加以擴大，強迫中國承認。日方代表不斷對中國方麵施加壓力，尤其對派駐日警一條“爭持尤力”。後來，中日雙方的交涉主要是圍繞此點進行的。日本提出侵害中國東北主權的要求後，張作霖致電中央政府，對東北各界民眾反抗日本侵略的意願，做了較客觀的反映。日本提出侵略要求的消息傳開後，東三省各階層怒不可遏。奉天省議會召開軍政商學各界群眾大會，聲討日本要求設警權和軍事顧問權的侵略行徑。會議通過了一份呈遞中央的請願書，要求中央與日本嚴重交涉，“以弭隱禍而維主權”。張即將請願書及奉省民情電致北京政府，“省民群情積憤，誓死力爭，且各縣紛紛舉代表牢乎眾情，不達拒絕目的不肯罷休，”並在電文後附注：“查警察有關一國之主權，顧問有關軍事之秘要，該議會所陳各節確係實在情形，況專欲難成，眾怒難犯……應請嚴重交涉，據理力爭，以順輿情”。
中日雙方經過反複交涉，原提案中關於日本有設警權和派遣軍事顧問權等條款皆被中國駁回。之所以出現此種結果，除國內各階層人民反抗，和列強之間矛盾互相作用等諸因素外，其中另一個重要因素，即張作霖在該事件中所持的抵製態度及抵製措施起了一定作用。
三明應暗抗，施展兩麵外交手段
在“二十一條”交涉之初，張作霖主要是給中央政府出謀劃策，而盡力避免自己與日本直接衝突，這與他當時的力量有關，他希望中央政府為他創造一個比較寬鬆的國際環境。另外，“二十一條”雖然涉關東北的權益甚多，但這是兩個國家之間的條約，作為東北地方官所能做到的恐怕也主要是向中央政府獻計獻策。但條約簽訂後，在日本要求兌現“二十一條”時，他麵臨的說服對象就不僅僅是中央政府了，他必須麵對的是憤怒的民眾和強硬的日本。他一方麵要說服日本相信他正在盡最大努力來滿足日本的要求，一方麵必須使中國民眾相信他正在盡最大努力抵抗來自日本的他所能抵抗得了的所有壓迫，保全民族利益。在要求和抵抗“二十一條”的兩股怒潮之間，張作霖如履薄冰，小心翼翼，以不觸怒任何一方為限，竭力施展兩麵派手法。
依照“二十一條”及附約，大連、旅順作為日本租界地的租期從原來的25年（有效期到1923年）改為99年，這樣有效期就延長到了1997年。1922年的華盛頓會議上，中國代表團提出修改包括“二十一條”在內的不平等條約，但立即遭到日本的拒絕。此後，一個力量強大、基礎廣泛的收回旅順和大連的運動在中國全麵展開，尤其在東北，反日運動蓬蓬勃勃。
日本要求張作霖對民眾運動予以彈壓。張向滿鐵總裁保證，將以武力鎮壓民眾示威遊行；將說服北京政府不宜於搞這樣一個運動。1923年4月，他在奉天主持政策製定會上卻通過了一個“為避免招致日本人的反感，不要積極力爭收回旅大，但另一方麵，也不要過分激烈地反對目前的運動，以免引起國民的懷疑”的決定。張甚至公開表示“個人對於是項外交，決以民意為從，遂聽憑民意之指揮，決無如何私鑒及行動”。他自知消息透露出去會激怒日本，遂派奉天省長王永江向日本解釋，目前要求廢除“二十一條”問題，在中國已勢成輿論，“若對此問題唱反調，即會被人目為賣國賊，在一定程度上響應之，且圓滑地表明東三省當局的立場，實出於緩和三省人民思想感情之目的，對此苦衷還請諒察。”盡管奉省當局大費唇舌地向日本人作種種解釋，但日本人認為，奉係當局對排日和收回利權運動，一方麵予以適當的壓製，一方麵又利用之，試圖從日本方麵獲取某種讓步，以達到收回實利的目的。
在修築鐵路問題上，張作霖也被迫試圖安撫和支持彼此水火不相容的雙方。當他勸說日本相信他讚同擴展由日本經營和由日本人提供經費的鐵路網計劃時，他正在雄心勃勃地製定隻用本國資本修築以對抗南滿鐵路的計劃。在具體線路交涉中，張作霖最傷腦筋的鐵路線是吉（林）會（寧）鐵路。對日本來說，該路有雙倍的重要性，在會寧可以把朝鮮鐵路網與吉林和長春連通起來，再轉而進入黑龍江，日本指望吉會路象南滿鐵路在南滿那樣將北滿的地區經濟與日本和殖民地朝鮮經濟聯成一線。同時，日本陸軍認為它是進攻蘇聯的最理想路線，日本海軍認為，萬一將來與美國發生衝突，該路可迅速地向日本供應糧食和其他戰略資源。該路是中日兩國重大爭端之一。雖然張作霖向日本多次表示不反對日本向北滿擴張以排擠蘇俄的計劃，然而，他多次明確指令吉林地方當局在談判中一定設法拖延和搪塞，致使該路直到偽滿洲國成立後才修成。
1923年初，吉林省民眾掀起反對“日支合辦天圖鐵路”的抗議鬥爭，沿線居民拒絕搬遷和出售鐵路用地。張作霖表麵上雖答應日本的要求，可暗中密電吉林省長：“允許日人鋪設的天圖鐵路所用民地，本人亦不願其為日人所占用而轉讓之。若沿線居民不肯轉讓其土地，可以適當之借口，阻止和拖延日人的鋪設計劃”。
1925年郭鬆齡倒戈，日本趁張作霖統治垂危，向張提出了內容基本與“二十一條”中有關東北問題相同的密約：“(1)日本臣民在東三省和東部內蒙古，均享有商租權，即與當地居民一樣有居住和經營工商業權利；(2)間島地區行政權的移讓；(3)吉敦鐵路的延長，並與圖們江以東的朝鮮鐵路接軌和聯運；(4)洮昌道所屬各線均準許日本開設領事館；(5)以上四項的詳細實施辦法，另由日中外交機關共同協商決定”。為了渡過危機，張答應了日本的要求，但事後日本要求簽屬正約時他拒絕了。並為自己簽訂草約一事開脫和辯解，且忿忿不平地談及了拒簽正約的理由。關於商租權問題，張對其下屬說道，他原以為“讓日本人在那裏租一點土地做買賣那有什麽關係！他媽的，誰想到那就是雜居權！”關於間島問題，張說：“吉林省延吉縣一帶居民都是朝鮮人，土匪很多，……讓日本人在琿春、和龍及汪清各縣，派駐些警察、憲兵，還可以幫助我們維護地方治安呢，所以就答應了，哪知道，這就是把咱們的地方行政權讓給他們了！總而言之，日本人沒安好下水(心腸)，全是騙人。”“咱們絕對不能承認日本‘二十一條’要求以內事項，以免讓東三省父老罵我張作霖是賣國賊。”張作霖密令省議會，反對簽訂密約。張在借辭拖延、推翻前案的同時，又親抵旅順，日本以為他要兌現“二十一條”中懸而未決的第五項條款——“密約”，可送完虎皮和金錢旋即返回奉天。他對其左右說：“我張作霖受日本人的好處，隻有拿出我自己的財物報答他。我將日本銀行的存款，全數贈送，表示我的全心全力，日本人如果另有要求，隻要是張作霖個人所有，我決不吝嗇，但國家的權利，中國人共有的財產，我不敢隨便慷他人之慨，我是東北的當家人，我得替中國人保護這份財產，不負他們的所托！”
張作霖稱霸東北期間，類似這樣在情急或危難之際，“答應日本的要求，事後多不履行”的事例極多。對這種兩麵外交的手段有些學者歸之於張作霖的土匪性格，筆者認為這與土匪性格並無關係，這是張在不得已的情形下施展的消極抵抗和緩兵之計。正因為如此，他為國家、民族和地方保全了許多權益，個人卻為此付出了沉重的代價，他之所以死在關東軍之手，在一定意義上與他的這種外交手段不無關係。
對日采取兩麵外交手段，除了實力遠不如日本之外，還有一個原因，即張作霖缺少明確的政治理念。中國近代軍閥是中國近代社會由封建專製製度向民主製度過渡時期的產物，從嚴格意義上講，軍閥不可能提出適應時代需要的政治理念，但這不等於軍閥隻知窮兵黷武。由於軍閥的出身、所處環境、所受教育不同，為了在複雜的政治環境中戰勝對手，凝聚人心，他們中的多數人也明白意識形態的作用。盡管張作霖本人對近代意識形態缺乏深刻了解，但他卻奮力利用它來推進他的事業。至少在1922年他考慮了意識形態問題，開始學習道教2，並在這一年授意許蘭洲杜撰一個借以團結東北人思想的“五教之合”。
盡管“五教之合”後來不了了之，但張作霖在與孫中山談判和與王永江等新派人物交往中，也被動地接受了一些新思想，他也經常乞靈於民族主義、代議製、民主政治等概念。這在客觀上給新思想在東北的傳播提供了一個係統闡述和表達的機會。這其中最重要的成果是1922年10月創辦的《東三省民報》。這份報紙由張作霖發起創辦，在張日關係日益緊張的情勢下，該報很快成為東北民族主義和反帝運動的先鋒。1924年2月，張作霖明確向日本駐奉總領事館表示，居住在日本控製下的“關東”地區和南滿鐵路附屬地的中國人如果違法，應由中國方麵審理。為配合張作霖收回主權的努力，《東三省民報》發表社論：“怎樣才能製止日警的胡闖亂殺？日警像對待牛馬一樣，對待東北人民，想要鞭打就鞭打，想要拘禁就拘禁，……曾在台灣和朝鮮發生過的暴行現在又在東北發生了，因為他們也同樣把東北看作台灣和朝鮮。毫無疑問，日人是世界上最殘酷無情的人”。1927年東北當局自建的“一個於南滿鐵路平行的完好的西部幹線係統”逐漸成形，張作霖控製的北洋政府開始征收進口附加稅。日本為此十分惱火，開動宣傳機器大肆宣傳“二十一條”及其附約內容，攻擊張作霖無視成約，最為囂張的報紙是日本在奉天辦的中文報紙《盛京時報》。6月10日，張作霖下令禁止中國人購讀《盛京時報》。張作霖一方麵構築自己的輿論陣地，宣傳自己的主張，一方麵削弱日本的輿論陣地，減少對國人的影響，這在近代軍閥中也是比較少見的。
從張作霖在“滿蒙交涉”中千方百計抵製“二十一條”的態度和立場上我們可以得出他不是日本傀儡的結論，但他是不是民族主義者或反帝主義者有待進一步討論。這主要決定於他對反日民眾運動的態度。是鎮壓，或放寬對反日運動的限製，還是徹底加入其中，這是抵製“二十一條”能否取得最後勝利的決定因素。反日民眾運動是抵製“二十一條”，喚起民族覺醒，凝聚民族力量的最有力形式，但這對於張作霖是十分危險的，因為這很可能危機他自己的獨裁統治，他不可能與群眾徹底站在一起，他隻是力圖使民族主義情緒控製在有利於他的程度內。1927年的東方會議之後，日本采取強硬手段重提解決“滿蒙懸案”問題，逼迫張作霖兌現“二十一條”。張控製的省議會組成“外交後援會”，此後各“法團”紛紛效仿，目標是“抵抗外國人的暴力壓迫”。後援會發起國民大會，在奉天城組織了2萬人參加的遊行示威活動。示威者舉著“打倒帝國主義”、“打倒田中內閣”、“打倒滿蒙主義”、“反對日本在臨江設立領事館”一類的標語和旗幟。會後，示威者分頭到各居民區、商業區舉行講演，號召聯合抵製日貨。1這次反日運動得到了張作霖的秘密支持。張想借助民眾的民族主義情緒加強談判桌上與日本討價還價的籌碼。
在計劃舉行第二輪大規模示威前，奉天街頭發現了“結束軍閥主義”的傳單，民眾的怒火燒到了張作霖的頭上。加上日本公使當麵指責奉天反日大示威是中國官方上層秘密發動的，暗指由張作霖發動，張遂下令禁止民眾示威。這就暴露了他不可能成為民族主義陣營一員的真正麵目。所以，他無論怎樣煞費苦心地抵製“二十一條”，他距離真正的民族主義者還有好長一段路。
張因懼怕人民而拒絕考慮徹底走進民族主義陣營，他在對內戰爭中的失敗又使他在嚐試以全國之力對抗日本的企圖半途而廢。他拒絕了前者就失去了作為一個民族主義者的廣泛而有力的社會基礎；他在奮力將其權勢擴展到全國的時候，既想方設法選擇有利於自己的國內結盟對象，又千方百計在列強中尋求支持者。這樣，他也就不可能成為一個徹底的反帝主義者。這種思想意識必然導致他在處理對日關係時采取兩麵派手段。
四廣交盟友，力圖衝破日本控製
第一次直奉戰爭失敗後，張作霖被免去本兼各職，遂宣布東三省“獨立”。放棄統一全國的野心，專注於落實“二十一條”中日本在“滿蒙”的“權益”是日本對張作霖的一貫要求。張宣布“獨立”，是否有助於日本“滿蒙獨立”野心的實現呢？事實上，幾乎沒有任何可以表明張是依照日本意向行事的跡象。他的“獨立”不僅沒有采用日本人“滿蒙”觀念來表達，甚至連能夠增強其“合法性”和獨立意識的“滿洲”概念也沒有采用。他的“獨立”實際上是自治，不僅是獨立於北洋政府的自治，更是想擺脫日本控製的自治。
擺脫日本控製，以東北為基地統一全中國是張作霖從1921年秋完成東三省統一後的兩個夢想。然而，這兩個夢想又是矛盾的，欲擺脫日本就要鞏固自己在東北的統治，欲統一中國就要發展東北的地方實力，而東北正是日本人控製的所謂“滿蒙”地區，欲鞏固政權離不開日本的支持，欲壯大地方實力也離不開日本的資金，所以張作霖欲擺脫日本的計劃充滿了曆史形成的矛盾和難以預料的危險係數。
1922年是張作霖對日關係的一個分水嶺。在張作霖與日本之間，表麵上沒有什麽大的衝突，似乎雙方都在極力維持著風平浪靜的局麵。但為了彼此心照不宣的“二十一條”，張作霖對原來的計劃作了重大而又冒險、微妙而又大膽的調整。無論是軍事、政治領域，還是經濟、文化領域，在政策上都有了值得注意的轉變，即從依賴日本提供武器、技術、資金和各種顧問的依附政策轉而采取一種盡廣交盟國的“以夷製夷”的策略。
在最重要的軍事領域，張作霖開始擴充軍工廠，購置軍械和籌辦海、空軍。在操辦這些事業的過程中，引人注目的一個特點是在與日本保持原有關係的同時，開始與西方各國廣泛交往，進行軍火和軍械貿易，並從歐美國家工程技術人員。
奉天城早就設有兵工廠，但其規模不大，僅能生產一些步槍子彈和無煙火藥。1922年開始，張作霖投資數十萬，對該廠進行擴建。其設備和材料，雖也有從日本購買的，但大多購自丹麥、德國和美國。張作霖還以1.5萬英鎊的巨額酬金雇用英國著名的迫擊炮和**專家沙敦為迫擊炮廠總監。兵工廠共雇傭外籍技師達1500多名，大多來自俄、德、英、美等國。2當時東北兵工廠的規模宏大，設備完善，“不隻全國第一，即日本人亦為之側目”。日本人稱此兵工廠為“東方第一”。
東北開創了相對現代的兵工廠，但軍火產量仍不能滿足張作霖軍事擴張的需要。因此，他又同各國展開了大宗的軍火貿易。此時的軍火貿易主要是與西方國家進行的。張的主要貿易對象國有意大利、法國、德國、捷克、挪威、丹麥、美國、瑞士和荷蘭等十幾個國家。交易的項目包括彈藥、槍支、大炮、坦克以及軍用電話機和軍裝等各種軍械、軍需用品。20年代後，張極力從西方國家獲取軍火的這種“多元”軍火貿易減輕了奉張對日本的依賴程度。
1924年起，張作霖逐漸在事實上控製了北洋政府。日本原以為支持張控製北京政權，他一定能順從日本，解決多年來沒有解決的“滿蒙懸案”，尤其是1925年郭鬆齡反奉時日本曾向張作霖提出以承認“二十一條”為出兵援張的條件。此時張作霖的地位已經發生了變化，不再是割據一方的小軍閥，而是握有北京政權占有大半個中國的大軍閥了。他認為在這種情況下，必須采取“以夷製夷”的策略，借助英美的勢力，牽製貪得無厭的日本，從日本手掌中掙脫出來，以便獲得更多的獨立自主權。張更加緊向西方示好，以東北產業吸引英國投資，甚至想以英國為“老大哥”，指導北方。不少英美在華商人及外交人員對其靈活態度確實很欣賞，屢向倫敦和華盛頓請援。1928年2月，張作霖終於從英美兩國借得2000萬元的大宗貸款，以挽救因連年內戰使財政瀕臨崩潰的困難。
自古邊患之興，皆由措理失宜。在強敵如林、國無實力，東北又受製於日俄兩強的窘境下，張作霖廣交國際盟友的目的，有為利用國際間的矛盾擺脫日本的政治控製和打破日本在資金、軍火供應、技術設備等方麵在東北的壟斷地位的一麵，還有一個更深層的目的，就是使國家盡快地統一於他的權力之下，以便以整個國家的政治、經濟、軍事力量為後盾抗拒日本帝國主義對東北的侵略。
在解決這一問題時，他需要同時解決兩個問題：一是尋求與之結盟的國內盟友。他和皖係、直係和孫中山都曾結過盟，但各方各有主見，各占地盤，互不相讓，自然無法成為長期盟友，終究隻有兵戎相見一途。每一次結盟，固然有助於奉張的擴張，但每一次分裂和兵戎相見的結果，又使其實力遭到損減。二是在列強中尋求國際盟友。張的勢力根基在東北，東北主要是日俄兩大勢力的天下，而西方列強也時時覬覦東北。張的策略是遠俄親日，同時示好於西方列強，以夷製夷，目的是衝破日俄的鉗製。
結果如何呢？與俄國交惡，強力收回中東路路權，與蘇俄矛盾日深。向日本靠攏，其目的是向南發展，奪取全國政權，這與日本的希望和在中國的侵略布局發生矛盾；對“二十一條”的抵製，使張日之間衝突屢起，關係日益複雜。向西方列強示好，聘請美國人、英國人為顧問，歡迎歐美勢力進入東北。他控製北京政權後，更是對西方或誘之以利，或動之以情，或威之以武，但此時歐美強國均將目光集中到了日益北擴且勢頭正旺的南京政權。他雖然奮力從西方得到了一些軍火、設備、技術和資金，也在一定程度上擺脫了日本的控製，從曆史發展角度看，這種多元和均勢外交的努力也順應了不斷發展變化的國際政治環境的必然要求和總的趨勢，但任何對外政策的製定與結果，無不取決於國內外政治的發展變化，在當時中國既無自由、又無平等地位的國際背景和北洋政府日落西山的局勢下，他終究沒有尋求到也不可能尋求到真正的國際盟友。自然，引進歐美勢力以抗日、俄之策不僅落空，相反，更增加了日本的嫉恨，日本從而加快了武力除掉他的步伐。
五發展地方經濟，增強抗衡實力
張作霖在執政奉天之初，東北的中日“合辦”企業迅速增加。據統計，1905—1911年的6年間，日本在東北設立的各種工廠企業有50多家，而在1916—1918年的3年時間裏，新建立的中日“合辦”企業就有38家之多。如“溪鹹鐵路公司”、“中華礦業公司”、“鞍山振興鐵礦無限公司”、“長春運輸株式會社”、“滿洲林木株式會社”、“開原錢業株式會社”、“中日合辦惠通錢號”、“吉林興林造紙公司”、“鴨綠江造紙公司”等等。我們從上述企業的名稱中可以看出，日本已涉足鐵路、礦山、森林、金融、土地等有關東北經濟命脈的重要經濟部門。據統計，1916年到1920年，日本為中日合辦企業投資由2800萬日元，增加到4億日元，4年增加14倍。在這樣短的時間內，日本資本增長如此之快，是令人震驚的。美國芝加哥日報載文稱：“中國在滿洲，僅存名義上之主權。北京屍其名，東京享其實”。）
“中日合辦事業”是“二十一條”中的重要內容之一，也是日本對東北實施經濟侵略的重要手段。張作霖對此不是沒有警覺，但他當時剛剛執政奉省政權，時時麵臨反叛的威脅，而且麵臨的不僅僅是複雜的內部政治紛爭，更為急迫的是奉天財政金融的混亂局麵。另外，還有其他原因：（1）他為發展經濟急需日本的資金，主觀上，他希望引進外資；（2）許多合辦企業屬於曆史遺留問題；（3）他當上東三省巡閱使後，名義上統一了東北，但吉、黑兩省的行政事務此時他還難以控製；（4）本身素質決定他對經濟侵略和政治侵略的邏輯關係需要一個認識過程。
進入20年代，張作霖在不同程度上表現出一種嶄新的獨立自主的態度。其原因主要為：（1）在和孫中山結盟往來中，受南方進步思想的影響；（2）東北民族經濟的發展和民族意識的增強，使東北民族資產階級越來越自覺地將目光投向發展自己，而不是依賴列強；（3）“中日合辦”企業對民族工業壓製和排擠的現實使更多的地方實力派看清了日本的真實目的，他們要求對日本實行抵製；（4）第一次直奉戰爭的失敗，使他從緊張的戰爭和國內政治紛爭的漩渦中解脫出來，有了一個重新考慮因失敗所暴露出來的一些問題和全盤思考東北問題的時間和條件。他的思想也逐漸接近於民族資產階級對“中日合辦事業”的認識水平：“曆來的所謂日中合辦事業，僅僅是在日本人的事業上加了一個名稱而已，從該事業上獲得實惠的也都是日本人……將來這類‘合辦事業’，無論是工業、礦業，還是農業，都不是中國官民的希望所在”。所以，他在政治、軍事上力圖擺脫日本控製的同時，在經濟領域，也不動聲色地同日本展開了角逐。從1921年起，東三省新建的“中日合辦事業”逐年減少。
在抵製中日合辦企業的同時，開始創辦自己的企業。鑒於東北需要棉布甚多，而這些棉布多由日本供應，成為東北最大的財源外流孔道。在張作霖的提倡下，1921年9月，奉天當局動用450萬元資本，開始創建奉天紡紗廠。先後從美國購進紡織機200架，而且在生產的原料原棉的來源方麵，決定“除用黑山、北鎮和遼陽所產的外，不用外棉。”這是東北地區最大的自辦獨立經營的紡織廠，其產品頗受國人歡迎。
在礦業方麵，東北自建自營的大型煤礦以北票、八道壕、西安（今遼源）鶴崗、複川灣等為代表，被列入全國20世紀20年代末28個現代化煤礦之列。與日本的抗衡在電力工業方麵表現得也很明顯。1921年初，日本提出創設中日合辦撫奉送電所，向奉天省城送電，被張作霖拒絕。從1923—1927年，奉方以每年設立3.5個電力公司的速度，共新建20個，從而打破了日本對東北電力工業的壟斷局麵。
在機械製造業方麵，1922年擴建了皇姑屯機車車輛廠，製造鐵路客貨機車，其規模僅次於北寧鐵路唐山工廠。接著，創辦了東北大學工廠，使用德國先進機器，可製造機車發電機、礦山機械等。這些工廠都自備發電廠，拒絕購買日資電力。
發展實業，維護中國主權是張作霖在這一時期經常召集的軍政會議的主題。11924年1月，張作霖親自主持東三省軍政要人會議，出席會議的是縣長以上的文官和旅長以上的軍官，會議決定：“三個月內募集二千萬元的三省聯合實業資金；在十個地方增建官營工廠；年內在東三省開發二十個最好的官礦；追加二百萬元，以便年內大規模地發展呼蘭製糖廠、奉天紡紗廠、鴨綠江采木公司和本溪湖煤礦公司”。
對日本最具有抗衡性的舉措是自建東三省鐵路幹線。鐵路是近現代的重要交通工具，它既是帶動經濟發展的動脈，又關係到國防建設與國防安全，更是創造巨大經濟利益的載體。因此，近代以來，各帝國主義都把攫取鐵路投資權、建築權、經營管理權，作為對外擴張侵略的第一步驟。自1894年清政府修築山海關以東的鐵路起，至東北地方政府自建鐵路之前，東北地區已修成鐵路9條，營業裏程共計3651.4公裏，占全國鐵路營業裏程的33％以上。其中國有鐵路隻占營業裏程的20％，日、俄占77.2％。可見，東北鐵路密度雖然居全國前列，但多數掌握在外國人手裏。“自日、俄競爭以來，久成南北分據之局。日人以旅順、大連為海軍根據地，其鐵路直貫東三省南部；俄人以海參崴為海軍基地，其鐵路橫貫東三省北部。兩國陸軍均不數日可達，東三省命脈，盡已懸於兩國之手。”日本憑借南滿鐵路，不僅在經濟上享有莫大好處，而且在軍事上可隨時製約奉軍的行動。奉軍使用該鐵路時，除當場交付運費外，試先須報經日本駐奉天總領事和關東司令部批淮；乘車時須解除一切武裝，槍支彈藥另行托運；關東軍對乘車之奉軍有監督權；奉軍的軍需物資，須經關東軍司令部批準才準予運轉；日方可隨時中止其運輸等等。無論從軍事防衛上還是從經濟建設上看，自建東北鐵路都是挽救民族危機的一項迫切任務。因此，張作霖決心自建鐵路。
1922年，以張作霖為首的奉天當局，作出了修築東、西兩大鐵路幹線的計劃。一是從葫蘆島經由通遼、齊齊哈爾至璦琿的西部幹線；一是從奉天，經由海龍、吉林到佳木斯的東部幹線。兩大幹線都通過京奉鐵路與關內相聯，一旦修成，即可“樹立交通自由之基”，“於東北經濟、國防前途”“有無限裨益”，勢將成為與南滿鐵路和中東鐵路兩大鐵路係統相抗衡的東北第三大鐵路係統。這無疑是張作霖企圖“擺脫日本控製和幹涉”的重大舉措。
為加強對如此大規模鐵路建設的領導，1924年5月，張作霖決定成立東三省交通委員會，任命奉天省長王永江為交通委員會委員長，網羅三省各機關人員組織最高專管機構，賦以全權，輔以群力。並作出為避免日本幹涉，分段修築、不使總體規劃盡早暴露，“一概不用外資”的決定。
從1925年以後，在東北出現了一個東北三省當局和商民共同投資修建鐵路的熱潮。先後建成打通鐵路（自京奉鐵路打虎山起至通遼，1927年11月通車，全長251公裏）、錦朝鐵路(錦縣至北票，1924年12月通車，112公裏)、奉海鐵路（奉天至海龍，1927年9月通車，337公裏）、吉海鐵路（1929年11月完工，總長183公裏）、鶴崗鐵路（1927年1月完工，56公裏）、呼海鐵路（馬家至海倫，1928年12月完工，220公裏）、昂齊鐵路（昂昂溪至齊齊哈爾，1928年12月完工，36.8公裏）、齊克鐵路（齊齊哈爾至泰安，今依安，1929年完工，177公裏）、洮索鐵路（洮安至索倫，1929年8月完工，260公裏）。至20年代末，東北自建鐵路網基本成型。
在啟動兩大鐵路幹線的同時，張作霖開始醞釀建築一個吞吐量為500萬噸貨物的大港——葫蘆島港。他說：“我要開辦自己的葫蘆島港，就是為抵製日本的大連港口，我們一定要辦好這件事情。”4葫蘆島與上述東北當局自主修築的東西兩大鐵路幹線相接，東北各地的物資，皆可以此為出海口。
東北官民自建鐵路，遭到日本百般幹涉和阻撓。因為與東北自建鐵路和海港的同時，日本內閣正在擬定向北滿擴張的計劃。靠運用此前攫取的各種條約的“權力”來擴大日本的鐵路網。1所以，日本認為東北自建的鐵路是“南滿鐵路平行線”，違反了所謂1905年清廷和日本所訂中國不得在南滿鐵路附近修築複線鐵路的協定，日本屢提抗議。張作霖也以照會的方式加以駁斥，東北每一條鐵路皆“經官府或人民提議興修，事關內政”，日本政府“無幹預之必要”。
通過張作霖及東北官民的努力，在中國大部分城市沒有火車站，大部分地區沒有鐵路的20年代，奉天城內居然出現了兩個火車站，東北大地出現了鐵路“平行線”。這對打破日本長期控製東北鐵路幹線和壟斷鐵路運輸的局麵，無疑起到了重要作用。隨著鐵路裏程的延長，張作霖與日本的矛盾也“日趨激烈”。
由於張作霖采取了上述種種舉措，使東北的民族工業在日本的壓迫和淩辱中得到了一定的發展。隨著民族工業的發展，民族資產階級的力量逐步壯大，排日的要求也逐漸強烈。盡管張作霖與民族資產階級的利益有許多矛盾和衝突之處，但是，在擺脫日本控製和發展地方實業等方麵的利益是一致的，而民族資產階級的經濟活動有了張作霖的參與和支持也就變得更加有力量了。正是這種政治權力與民間資本的結合從而使軍政力量與經濟實力得到了加強，使張作霖在處理與日本的關係時和“滿蒙交涉”過程中變得日益強硬，終使日本極力要求解決“滿蒙懸案”的野心沒有在張作霖在世時得以實現。
結語
從1916年張作霖出任奉天督軍兼省長到1928年皇姑屯被炸，正是日本強迫中國接受“二十一條”的曆史時段。這一時期，中國的政治操縱在軍閥手中，國內政局動蕩不已，12年裏，中央政府首腦更換了9次，每人平均在位不到16個月；內閣改組24次，每半年一次；有26人擔任過內閣總理，任期最長的隻有17個月，最短的隻有2天。政府首腦如此頻繁的易人，不僅難以製定長期的政策，也無法形成中央權威，更無法對列強實行有效的抵製。而在這期間，張作霖的政治地位不僅十分穩固，且一路攀升，從民國二十七師師長到奉天督軍兼省長，從東三省巡閱使再到北洋政府末代元首——中華民國陸海軍大元帥。這種政治上的反差，就突出了張作霖在處理對日關係中的地位，也增加了研究張作霖與“滿蒙交涉”的學術價值。但長期以來由於複雜的原因很少有人在這方麵進行探討，一般都視張作霖為日本帝國主義侵略東北的工具，甚至說他是賣國賊、走狗、土匪、“一介武夫”。其實，無論從張作霖在“滿蒙交涉”中所持的態度、立場，所采取的策略、措施，以及他用實際行動所表現出來的所代表的利益看，還是從結果上分析，都得不出張作霖“賣國”與“一介武夫”的結論。當然也談不上他愛國，因為他愛的是權，軍閥的權力是建立在所在地盤、手中的軍隊和所控製的納稅人基礎之上的，他要攫取權力、保住權力或擴大權力，就要保護土地、武裝和納稅人這三個因素，這三個因素也就是國家主權的最重要的方麵。因此，我們通過對張作霖圍繞“二十一條”與日本展開的“滿蒙交涉”時所發生的矛盾和衝突的探討可以得出如下結論：
第一，張作霖確對“二十一條”進行了力所能及的抵製，而且有時是積極的抵製。張作霖雖在其政治生涯的末期攀升到了北洋政府首腦的位置，但他隻做了一年的國家元首，雖然有學者認為他實際控製北洋政府的時間長達四年之久，即使如此，他政治生涯中的大部分時間是仍然是地方官。直奉戰爭後他宣布東北“獨立”，也隻是在經濟上不向中央政府納稅而已，外交上仍以中央是從，在他的政治視野中，東北始終是中國的一部分。自“二十一條”簽訂以來，每遇危機，日本即“嚐脅作霖履約”，張非但不應，而且常“急飭地方官民不得以房地外賃，違者處以重辟”。這對一個地方軍閥來說，是難能可貴的。有人說，恰因張作霖如此嚴令，“日人屢以商租房地向民間嚐試，終無一人應者”，“終使二十一條等於廢紙矣”。此言未免言過其實。不過在此期間日本要兌現“二十一條”的要求，經常在張作霖所轄範圍內被限製，處處受阻隔，確屬事實。
第二，張作霖所抵製的內容是日本最想得到的，也是與中國主權和東北利益最為息息相關的。“南滿”地理概念與勢力範圍問題、商租權問題是日本擴大在東北勢力範圍的主要手段；設立領事館和設警問題、“滿蒙獨立”問題更是國家主權的核心內容；軍火供應、合辦企業及鐵路問題是日本借以擴大經濟侵略的具體措施。張作霖在這些方麵都采取了時而若明若暗，時而異常強硬的抵製措施，不管他出於何種目的，客觀上都起到了維護民族和地方利益的作用。
第三，張作霖對“二十一條”的抵製是有限的、有選擇的，而且缺乏一貫性。我們可以從以上的史實中發現，他在“滿蒙交涉”中抵製“二十一條”的方法更多的是向中央政府施壓，不斷地給中央政府出謀劃策，或采取兩麵派手法，盡量避免直接與日本對抗，他在反對“二十一條”的同時總是給自己留下一個很大的回旋餘地。這是他反對“二十一條”軟弱和不徹底的一麵。
台灣學者認為，張作霖作為北洋政府的末代元首卻遭日本暗殺，“可證其對外強硬，不肯喪失主權，致見惡於彼族，此乃真正愛國之表現，蓋棺可以論定矣。”“終其治奉之日，未聞其向日俄締結任何喪權辱國之密約，此可見其交鄰有道之一斑”。日本謀殺他國家元首，這在世界曆史上是罕見的，張作霖之死也確與他強硬抵製日本侵略有關，但綜觀張作霖一生，他對日有強硬之處，亦有軟弱之點；有維護主權之功，亦有喪權辱國之過。他是個極其複雜的曆史人物，欲對其作出正確評價，隻有從尊重曆史事實出發，將其置於他所生活的曆史背景之下，對其進行深入全麵的研究。本文不是全麵評價張作霖，隻是圍繞他在“滿蒙交涉”中的對日謀略而展開，因此，對他的另一麵未作深入探討。
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第一次世界大戰爆發後，歐洲主要帝國主義國家相繼卷入戰爭，無暇東顧，暫時放鬆了對東方的侵略。日本乘機對華展開外交攻勢。1915年1月，日本向袁世凱提出旨在滅亡中國的“二十一條”，中日雙方進行了反複交涉。5月25日，日本強迫袁世凱政府簽署了一係列條約和換文。關於中國東北問題，簽訂的條約及交換文書有：《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》、《關於旅大南滿安奉期限之換文》、《關於東部內蒙古開埠事項之換文》、《關於南滿洲開礦事項之換文》、《關於南滿洲東部內蒙古鐵路稅課事項之換文》、《關於南滿洲聘用顧問事項之換文》、《關於南滿洲商租解釋換文》、《關於南滿洲東部內蒙古接洽警察法令課稅之換文》。在上述條約與換文中，《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》最為主要，它是中日甲午戰爭以來日本推行大陸政策的進一步惡性發展，是日本“滿蒙政策”在“二十一條”中的具體體現。為此，中國人民同日本帝國主義展開了各種各樣的鬥爭，包括奉係軍閥首領張作霖。據日本學者統計，張在執政期間發出抵製“二十一條”的訓令達四十幾號之多1，且取得一定成效。正因為如此，有學者評價說在張作霖死前“終始二十一條等於廢紙”是否“等於廢紙”有待進一步研究，但張作霖在他執政期間圍繞“二十一條”與日本帝國主義的矛盾和衝突是值得重視的。因此，筆者不揣淺陋，擬對此問題作一探討，以就教於史學界同仁。
一屢電北京，敦促中央政府強力交涉
日本強迫袁世凱接受“二十一條”的消息傳出後，舉國憤怒，東三省反日情緒更為高昂。在此情況下，北洋政府征詢東三省對中日交涉的意見，東三省巡按使張錫鑾主持軍官會議，通過了反對激烈排日並電複中央希望中日交涉圓滿解決的決定。時任民國二十七師師長的“張作霖獨排眾議，表示強烈反對並拒絕軍官會議的決議，也不參加主和派的行列”。並致電北洋政府：“中日交涉絲毫不可讓步，如交涉破裂。願率全師進行決戰，驅逐日寇，否則一死殉國。”“二十一條”簽訂後，由於中國人民的反抗和列強對日本獨占中國陰謀的反對，並未能立即執行。“二十—”條”簽訂的第二年，袁世凱在舉國聲討中，憂懼而死，也是在這一年，張作霖出任奉天督軍兼省長。他剛一上任在外交上即麵臨一個難題，即對日本不斷施以壓力，要求在東北兌現“二十一條”的有關問題持何態度，如何應付日本咄咄逼人的外交攻勢。張作霖就此做了如下努力。
1.關於南滿洲區域問題
關於南滿洲區域問題，絕大多數史書均認為日俄戰爭後，在美國的斡旋下日俄兩國簽訂了《樸茨茅斯和約》，此約的簽訂，標誌著日俄兩國完成了對東北的瓜分，即以長春為界分為“南滿”和“北滿”，北滿是俄國的勢力範圍，南滿是日本的勢力範圍。其實，“南滿”和“北滿”作為“勢力範圍”與我們通常理解的地理概念不盡相同。就勢力範圍而言，當時遼河以西地區並不屬於“南滿”，日本正是利用地理概念模糊勢力範圍概念的伎倆來擴大在東北的侵略計劃。張作霖對此作了機警的鬥爭。
“二十一條”簽訂後，日本將條約中所謂“南滿洲”的區域範圍擴展至遼河以西地區。日本一麵在外交上頻頻向北洋政府施加壓力，一麵慫恿日本商民移居遼西地區以造成既成事實。1916年，“在遼西之錦縣、綏中、北鎮等縣，日商前往租房營業者，紛至遝來，其中尤以錦縣為最”。張作霖一麵“令該縣知事，妥為勸阻出境”），一麵電達北洋政府，要求與日本據理交涉。張在電文中說：“奉省認為屬於南滿者，為開原等三十一縣，確定不認為南滿者，為遼西之新民、黑山、台安、錦縣、錦西、北鎮、興城、綏中、義縣、鹽山等十縣。查一年以來，十縣之中，日本人民相率前往者，以錦縣為最多，……其餘各縣亦行紛至遝來，理阻不信，交涉不覆；該人民應服從之警察、課稅，因區域未能解決，不便實施。長此不已，將見十縣之中。雖無雜居之名，已有雜居之實。權利損失，必至日益滋甚，挽回不易。”張敦促外交部：“本兼省長體察再三，惟有密請大部查照前案，迅向日使提出討論，堅持原定意見。從速解決，俾遼西等縣不致混入南滿。”。
交涉中，日方執意堅持遼西地區屬於“南滿”，並以附約《關於南滿洲開礦事項之換文》中準開采暖池塘煤礦即在遼西錦縣為借口。張作霖致電北洋政府外交部，指出“暖池塘一礦，換文注明錦縣，或以為區域之障礙。第雜居開礦，在原文本為兩條，即屬兩事。且錦縣並無此礦區，亦無此地名，原文應歸無效。”張的意思很明確，即《關於南滿洲開礦事項之換文》中的暖池塘的地理位置有誤，該條文已無法律效力。再者，礦區不同於居民雜居區，日本沒有理由以此為根據向錦縣及遼河以西地區“移民”。他敦促外交部堅持遼西地區不應劃入南滿，應繼續與日本強力交涉。
盡管中央政府據此向日方屢次交涉，但日本慫使商民向遼西地區滲透的行徑絲毫沒有收斂，日本欲將遼西納入“南滿”勢力範圍的居心已很顯然。北洋政府在此問題上變得越來越軟弱無力。在此情況下，張作霖再次發密函獻策：“惟交涉必視乎國力，爭持或各有理由，誠能將十縣劃出南滿之外，雙方承認就我範圍，實為幸甚，若或萬不得已，鄙見所及，惟有用交換之策，挽回於萬一。”張的交換之策，即日方若執意要將遼西劃入南滿，必以承認以下兩項條件為前提：
一是日方須接受奉省訂立的警察章程、課稅條例、商租規則、護照注冊章程、南滿辦礦須知、合辦農業及附隨工業規則等，上述規則和章程皆為“二十一條”簽訂後張作霖組織奉省當局所製定。從這些規則和章程的內容上看，皆專“為限製日人而設”。為防止利權盡為日人所得，張作霖主持製定的《中日合辦東蒙農業及附隨工業規則》中明確規定：合辦工業的產品須由該管行政官署指定其種類，以農具製造為限；非經報明地方行政官署允準不準開辦；中日兩國人民合夥辦理農業及附隨工業者，兩國合夥之人數須相等；所合辦工業由兩國合夥人共同支配；無論何種類公司，中日兩國人民認定股份及出資額須相等，執行公司重要事務者，中日兩國人民相等；合辦公司所發行股票，開始由中國人民認定之股份，以移轉於中國人民為限；合辦農業及附隨工業所得利益，合夥人定期分配之，
但非中國人民不得分配土地所有權之利益，土地所有權一仍屬於中國人民。1為防止東北大片土地為日本人所租占，《租用地畝規則》規定：“凡租用地畝，地主及租地人於商定時，應即報明中國地方警察區署；地主及租地人須填寫省公署製定的租契，加蓋中國地方官印信，地主及租地人、中證人、四鄰村長或裏長皆須簽名蓋印；下列土地不得租用：所有權未定者，依法禁止耕種或建築者，荒地和未經查報登記者，與鄰地糾葛未經勘定者；買賣不明或盜典盜押者，若有土地租佃關係發生，中國地方官署有權令其解約。”
奉省當局這些規定一旦實施必使欲租中國土地之日本人受到種種限製與阻隔。張作霖見日方將遼西納入南滿之勢已難挽回，於是在密函中建議北京外交部：“如日使必將遼西十縣劃人南滿，擬請大部將各項條例一並提出接洽”，必須以承認上述規則和章程為前提。
二是日本必須放棄在南滿洲的領事裁判權。《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》第五條規定：“民刑訴訟日本國臣民被告時，歸日本國領事館，又中國人民被告時，歸中國官吏審判，彼此均得派員到堂旁聽”。憑此規定日本在中國東北享有領事裁判權。在訂立該條款時，日本懾於國際輿論，覺得有些露骨，於是又附加一條，即“將來該地方之司法製度完全改良時，所有關於日本臣民之民刑一切訴訟，即完全由中國法庭審判。張作霖在致北京外交部的密函中建議，應向日方“要求南滿洲區域內全部分或一部分關於日本臣民之民刑一切訴訟，先行完全由中國法庭審判”。
張作霖認為：“以此兩端為利益之交換，則桑榆可收，補牢有計，未始非無策中之一策。總之，此案延緩不如速決，承認須有抵製，否則事不明認，而勢成默許，曠日持久，而為患益滋，權利之損失必益巨也”。在日本執意欲將遼西劃入“南滿”，而且暗中加緊向遼西移民之形勢下，張提出上述交換之條件，亦不失為亡羊補牢之策。不過，結果是不言而喻的，日方並沒有同意上述交換條件。
2.關於土地商租權問題
日本依據《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》，攫取了在“南滿”地區的土地商租權。日本名義上是對土地“商租”，實際上即是蠶食和吞並，被商租的土地將等同於縱橫於奉省的鐵路附屬地。條約簽訂後，在日本官方的唆使下，日本商民、浪人及不法歹徒紛紛湧人奉省，進行土地投機活動，一時間，中國民眾和日本人間的土地糾紛案件屢屢發生。其中太平寺土地訴訟即很典型。太平寺係前清昭陵官廟。1915年10月，太平寺主持僧人本瑞私自將該寺周圍402畝土地租與日本人井深濱名(曾在日本關東軍司令部任職)等。
奉天交涉署屢次照會日本駐奉天總領館，太平寺周圍土地係國有土地，“該僧本瑞並無處分之權，本瑞既無處分之權，則與濱名所訂契約，無論係抵押或商租均屬違法行為。此其應視為無效。”日方置之不理。
為防止類似太平寺案件的再度發生，張作霖於1916年10月28日致電北京國務院：“請鈞院陳明大總統，飭令外交部與日使訂明，凡日人在奉商租地畝，或以地畝抵押借款者，必須呈由當地縣知事或交涉員驗明，有民國執照方能發生效力，其他租照、地冊及一切不正當之契約均歸無效，不得作為證據。”後來，張覺得上述措施欠妥，又於11月2日再次致電北洋政府外交部：“請將前電驗明民國執照一語刪除，暫定為‘日人商租須在該產坐落地方報明縣知事，查無糾葛，始準立契’。”兩電主張的核心，即禁止中國土地所有者，包括那些不合法地契的持有者與日本人私相往來。北洋政府認為張所陳建議“亦正本清源之法”。
張作霖不僅主張通過地方官府來控製土地商租活動，而且還試圖在課稅方麵采取措施，以防止土地流失到日本人手中。張建議北洋政府內務部在原定的《商租地畝須知》中增加如下內容：“租出地畝，其所有權仍在地主。但應納現在及將來關於土地之一切課稅，應由承租人代地主繳納。承租人既代地主擔任徼納課稅義務，得於租地之始，向地主要求減輕租價報酬之”。此項建議，從字麵上看對日方承租人不失公允，其實張別有用意。他提及此項建議理由時說：“承租人既須代地主擔任現在及將來一切課稅，勢不得不於租地之始，要求地主減輕租價。地主因租價減輕，將地畝租與外族，絕無優勝之權利可圖，從前僥幸投機，飽則遠揚之計劃，均無所施。此策實行，則地畝之願租與外人者必少，地畝少租與外人一寸，國家地方之權利則保全一分，兩國之交亦少一分糾葛，一轉移間，保全甚巨”。北洋政府認為張的建議“自屬可行”，采納了上述課稅征收辦法。
采取上述措施後，張似乎覺得還有漏洞。1917年12月，他又給各縣知事又下達了一份秘令：“自民國七年一月一日起，人民商賈等不得將土地私租與外人，不得以地契等證據為抵押，向外人私自借款。否則，上述行為—經發現，將以盜賣國土罪及私借外債罪論處。”日本駐奉天總領事館探知此事後，以該秘令是對日本享有的土地商租權的嚴重侵害為由，向奉省當局提出了嚴重抗議。張向日方解釋：“土地商租權係條約上的規定，豈有不允之理。目前有一些不逞之徒以他人的土地或地契等證據，私自租與外人或借外債，使外國人蒙受欺騙和損失，以釀成交涉事件。本省長有恐於上述事件發生，才發此通令。”
這種對商租權表麵上承認，實際上否認，口頭上履約，實際上抵製，整體不違，具體不行的兩麵外交手段，在為維護國家主權和地方利權方麵起到了一定的作用。從“二十一條”簽訂至皇姑屯事件，張作霖對日本的土地商租權—直堅持這種策略，使土地商租問題成了日本一直試圖解決，但又始終未能解決的“懸案”。
3.關於設立領事館問題
日俄戰爭後，日本在東北奉天(今沈陽)、安東(今丹東)、鐵嶺、遼陽等地始設領事館。這些領事館成為日本推行“滿蒙”政策的侵略機構。1916年，日本駐華公使日置益向中國提出在鄭家屯、掏鹿、海龍、農安、通化新開設五處領事分館的要求。按國際慣例，隻有商埠才可設館，而上述地區不是商埠，皆屬內地，日方理由為，實行《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》後，“日人之赴南滿者，日漸其多”，“早日設館，遇有事件發生，貴國地方官可與領事接洽”。在日方的外交壓力下，北洋政府被迫允讓了日本的要求。張作霖知此消息後，立即致電北京外交部，提出了不同看法和主張。張在電文中說：“查內地設領與商埠不同，此端一開，貽患滋巨。況雜居條例尚未議定施行，詎容再生枝節。此次日使請設領事，不過以共同審判保護雜居為詞。查土地訴訟既歸我法廳審理，而日人照約雜居，複由我國充分保護，本無設領必要。今日既以訴訟雜居為增設領事之理由，他日又將以增設領事為共同審判、設置警察之理由。輾轉相循，必至法權、警權均落外人之手。至鄭、農兩處係屬東蒙區域，尤不得混為—起。應請大總統顧念國權所在，由鈞院、部據理力爭，迅謀挽救，亡羊補牢，似尚非晚。”北洋政府答應日本設領要求—事，事先並未證詢作為奉天督軍兼省長張作霖的意見，對此，張作霖在電文中說：“此次日使請設五處領事之議，此間初未與聞。嗣後關於東省外交事件，尚望先事示知，俾得稍貢其愚，藉圖匡救。”
後來，張作霖又致電北洋政府，就此提出三項應對措施：
第一，敦請北洋政府對日聲明，日本在所設領事分館之地，不得任意設置警所。“奉省已開商埠內，各日本領事館每有於附設警屬之外，添設派出所等類者。今之掏鹿等處，不過由內地變為雜居區域，按照上年約文，固與商埠性質絕對不同，且各該縣現居之日人，為數甚屬有限，其最稱繁盛者，不過鄭家屯一處。據該縣四月份表報，共有日商四十二戶，其商務又係藥鋪、料理店居多，實無設立領事分館之必要。今由部中通融允認，固屬無可再言，若再容其多設警察分所，將來遇事過問，不特破壞雜居條例，且於地方行政權亦有妨礙，為患更巨。”因此，張作霖認為，“於該館設立之先，所有館外添設警察派出所一層，先行聲明嚴禁。以杜後果，而免紛爭”。
第二，為防止日方借口設立警所，對預設日本領事分館各縣之警察，先期整飭，建立完備之警政。“現在各該縣寄居之日人雖屬無多，然日領分館設立後，必從移民雜居入手，何如乘日領分館未設之前，(對警政)自行設法改良，實力整頓，以免外人藉口”。張提出“選派警務專門人材，或在日本警務學校畢業，能通日語，略諳外情之員”，充任各縣警務長與教練官等職。而後責令這些警長對所屬警兵訓練，而於對外一層，尤應特別注意，庶雜居實行後，遇事悉遵約章辦理，使其(指日人)無所狡展而服從稅課、警察法令，亦不致徒具虛文。張認為整理警政一舉“最關重要，如果辦理有方，警察得力，亦足以杜其多設警署之弊”。
第三，在預設日本領事分館各縣，設置交涉員。張認為在日本預設領事分館區域今後與日交涉事件定不能少，故主張“應有對立機關之直接談判”，所在各縣應選“通達日本語”，“然於交涉上，亦須略有經驗者”為交涉員。
盡管張作霖屢次致電敦促北洋政府與日本強力交涉，北洋政府也確向日方多次聲明，但日本欲在“南滿”及東部內蒙古地區增設領事館的圖謀仍未收斂。在以後相當長的一段時期內日本提出的設立領事分館及由此派生出來的設立警察所問題，一直是日本與北洋政府、奉省當局交涉的外交問題之一。
二武力鎮壓反對“滿蒙獨立”
“二十一條”有關東北條款的最終目的是將“滿蒙”從中國本土分離出去，“置於日本的保護之下”，所以自“二十一條”簽訂後，日本即加緊實施“滿蒙”獨立計劃。但在依靠什麽樣的中國人實施這一陰謀的問題上，日本統治集團內部發生了分歧。日本關東都督府、軍部和日本浪人主張利用宗社黨實施“滿蒙”獨立計劃，而日本外務省和日本的駐華機構，則主張支持張作霖在“滿蒙”獨立。主張利用宗社黨人實施“滿蒙獨立”計劃的日本人“在暗中對北方的所謂宗社黨即企圖恢複清朝的一派，給予各種支援，使其不斷地跟北京政府搗亂”。潛伏於中國北方各地的日本浪人猖獗地從日本調運軍火，招募“勤王軍”，在大連成立“滿蒙”舉事總部。日本駐中國東北領事館的官員們，雖然也讚同日本政府分割滿蒙的總方針，但對於日本浪人和宗社黨人“企圖憑借我國官員的有力庇護而進行不體麵的掠奪性的小暴動”，認為“非但不能成功，反而會因暴露醜態而鬧得無趣”，選擇奉天實力派人物張作霖來兌現“二十一條”，推進“滿蒙獨立”，遠比支持宗社黨實際得多。
1916年4月，日本外務部和日本軍部指示駐華官員:“張作霖態度如何對東北三省今後形勢關係極大”，“值此之際，進一步表達日本的真意，使彼獨立，此乃一捷徑”。本駐奉天總領館接到日本政府的指示後，加緊運動張作霖，甚至連奉省的獨立宣言都代為起草好了。然而，張作霖非但無舉事獨立的跡象，相反，出任奉天督軍兼省長後，堅決主張取締密謀“滿蒙獨立”的“宗社黨”。這樣，支持“宗社黨”一派的日本軍人密議了殺張計劃，但沒有成功。運動張作霖推行“滿蒙獨立”失敗，殺張又未成功，日本轉而全力支持蒙匪巴布紮布。密送大批彈藥給蒙匪，還向巴布紮布所部派遣退伍軍人，作為軍事教官，訓練武裝。5月下旬，被日本武裝起來的蒙匪6000餘南下，企圖一舉奪取奉天，建立“滿蒙帝國”。就任奉天督軍不到一個月的張作霖對此果斷地采取了鎮壓的方針。8月初，蒙匪向南滿鐵路之要站郭家店開進，擬在日本的保護下休整，而後一舉攻下奉天省城。張作霖要求日本允許奉軍經由南滿鐵路乘車前往討剿，日本以嚴守中立為借口，予以拒絕。當奉軍徒步完成對郭家店的包圍欲發動攻擊時，日本撕下“中立”偽裝，以奉軍“擾亂租界及子彈飛入附屬地為辭”要求奉軍停戰，否則施以武力。北洋政府電飭張作霖：“剿匪時遇有關係外人之處，務請審慎辦理”。張致電北洋政府：“至郭家店之蒙匪已為我軍包圍，本不難聚而殲滅，乃日人有意袒庇，假口危及車站，不許攻擊，長此相持，萬分危險，刻已密授機宜，暫留一麵，令該匪逃出，候離站較遠即行痛剿，免為外人藉口”。
日本公開出麵庇護蒙匪的同時，又蓄意製造了鄭家屯事件，以圖“使華軍不逞他顧”，“令蒙匪乘隙急逃”。鄭家屯是奉、吉兩省兩省與東部內蒙古之間的水陸交通要道。日本提出“二十一條”後，蓄意鼓動日本商人大量移往鄭家屯，而且還在該地設立了日本巡警署。鄭家屯事件發生後，日本無理要求“凡中國軍隊均須一律退出城外三十裏外”，並張貼告示宣布在上述區域不準華人入內。為掩護蒙匪安全撤離，日本還製定了調集日兵8000名開赴鄭家屯的軍事計劃，又從隱匿於大連的宗社黨組建的“勤王軍”中抽調800人，運抵郭家店，以增加蒙匪力量。在日本施以巨大的軍事壓力麵前，張作霖以硬對硬，以“勤王軍”參與叛亂為借口，正式通知日方：“蒙匪既與勤王軍聯合，中國軍隊不得不大舉討伐”。自巴布紮布舉兵叛亂始，張作霖即采取了堅決鎮壓的措施，期間，日本屢屢從中阻撓，然張作霖並未畏縮，終於當年9月將蒙匪擊潰，日本策劃的“第二次滿蒙獨立”陰謀破產。
日本挑起鄭家屯事件，不僅僅是為掩護巴布紮布蒙匪，而且還懷有更大的預謀，即要以該事件為由在外交上打開缺口，強迫中國兌現“二十一條”中有關東北的條款。於是，強硬要求與北洋政府外交部直接交涉。自1916年8月至次年1月，中日雙方展開了長達5個多月的談判。
9月2日，日本向北京政府正式提出了侵害中國東北主權的八項要求，將已被中國拒絕的“二十一條”第五號內容的有關侵略權益，重新提出且加以擴大，強迫中國承認。日方代表不斷對中國方麵施加壓力，尤其對派駐日警一條“爭持尤力”。後來，中日雙方的交涉主要是圍繞此點進行的。日本提出侵害中國東北主權的要求後，張作霖致電中央政府，對東北各界民眾反抗日本侵略的意願，做了較客觀的反映。日本提出侵略要求的消息傳開後，東三省各階層怒不可遏。奉天省議會召開軍政商學各界群眾大會，聲討日本要求設警權和軍事顧問權的侵略行徑。會議通過了一份呈遞中央的請願書，要求中央與日本嚴重交涉，“以弭隱禍而維主權”。張即將請願書及奉省民情電致北京政府，“省民群情積憤，誓死力爭，且各縣紛紛舉代表牢乎眾情，不達拒絕目的不肯罷休，”並在電文後附注：“查警察有關一國之主權，顧問有關軍事之秘要，該議會所陳各節確係實在情形，況專欲難成，眾怒難犯……應請嚴重交涉，據理力爭，以順輿情”。
中日雙方經過反複交涉，原提案中關於日本有設警權和派遣軍事顧問權等條款皆被中國駁回。之所以出現此種結果，除國內各階層人民反抗，和列強之間矛盾互相作用等諸因素外，其中另一個重要因素，即張作霖在該事件中所持的抵製態度及抵製措施起了一定作用。
三明應暗抗，施展兩麵外交手段
在“二十一條”交涉之初，張作霖主要是給中央政府出謀劃策，而盡力避免自己與日本直接衝突，這與他當時的力量有關，他希望中央政府為他創造一個比較寬鬆的國際環境。另外，“二十一條”雖然涉關東北的權益甚多，但這是兩個國家之間的條約，作為東北地方官所能做到的恐怕也主要是向中央政府獻計獻策。但條約簽訂後，在日本要求兌現“二十一條”時，他麵臨的說服對象就不僅僅是中央政府了，他必須麵對的是憤怒的民眾和強硬的日本。他一方麵要說服日本相信他正在盡最大努力來滿足日本的要求，一方麵必須使中國民眾相信他正在盡最大努力抵抗來自日本的他所能抵抗得了的所有壓迫，保全民族利益。在要求和抵抗“二十一條”的兩股怒潮之間，張作霖如履薄冰，小心翼翼，以不觸怒任何一方為限，竭力施展兩麵派手法。
依照“二十一條”及附約，大連、旅順作為日本租界地的租期從原來的25年（有效期到1923年）改為99年，這樣有效期就延長到了1997年。1922年的華盛頓會議上，中國代表團提出修改包括“二十一條”在內的不平等條約，但立即遭到日本的拒絕。此後，一個力量強大、基礎廣泛的收回旅順和大連的運動在中國全麵展開，尤其在東北，反日運動蓬蓬勃勃。
日本要求張作霖對民眾運動予以彈壓。張向滿鐵總裁保證，將以武力鎮壓民眾示威遊行；將說服北京政府不宜於搞這樣一個運動。1923年4月，他在奉天主持政策製定會上卻通過了一個“為避免招致日本人的反感，不要積極力爭收回旅大，但另一方麵，也不要過分激烈地反對目前的運動，以免引起國民的懷疑”的決定。張甚至公開表示“個人對於是項外交，決以民意為從，遂聽憑民意之指揮，決無如何私鑒及行動”。他自知消息透露出去會激怒日本，遂派奉天省長王永江向日本解釋，目前要求廢除“二十一條”問題，在中國已勢成輿論，“若對此問題唱反調，即會被人目為賣國賊，在一定程度上響應之，且圓滑地表明東三省當局的立場，實出於緩和三省人民思想感情之目的，對此苦衷還請諒察。”盡管奉省當局大費唇舌地向日本人作種種解釋，但日本人認為，奉係當局對排日和收回利權運動，一方麵予以適當的壓製，一方麵又利用之，試圖從日本方麵獲取某種讓步，以達到收回實利的目的。
在修築鐵路問題上，張作霖也被迫試圖安撫和支持彼此水火不相容的雙方。當他勸說日本相信他讚同擴展由日本經營和由日本人提供經費的鐵路網計劃時，他正在雄心勃勃地製定隻用本國資本修築以對抗南滿鐵路的計劃。在具體線路交涉中，張作霖最傷腦筋的鐵路線是吉（林）會（寧）鐵路。對日本來說，該路有雙倍的重要性，在會寧可以把朝鮮鐵路網與吉林和長春連通起來，再轉而進入黑龍江，日本指望吉會路象南滿鐵路在南滿那樣將北滿的地區經濟與日本和殖民地朝鮮經濟聯成一線。同時，日本陸軍認為它是進攻蘇聯的最理想路線，日本海軍認為，萬一將來與美國發生衝突，該路可迅速地向日本供應糧食和其他戰略資源。該路是中日兩國重大爭端之一。雖然張作霖向日本多次表示不反對日本向北滿擴張以排擠蘇俄的計劃，然而，他多次明確指令吉林地方當局在談判中一定設法拖延和搪塞，致使該路直到偽滿洲國成立後才修成。
1923年初，吉林省民眾掀起反對“日支合辦天圖鐵路”的抗議鬥爭，沿線居民拒絕搬遷和出售鐵路用地。張作霖表麵上雖答應日本的要求，可暗中密電吉林省長：“允許日人鋪設的天圖鐵路所用民地，本人亦不願其為日人所占用而轉讓之。若沿線居民不肯轉讓其土地，可以適當之借口，阻止和拖延日人的鋪設計劃”。
1925年郭鬆齡倒戈，日本趁張作霖統治垂危，向張提出了內容基本與“二十一條”中有關東北問題相同的密約：“(1)日本臣民在東三省和東部內蒙古，均享有商租權，即與當地居民一樣有居住和經營工商業權利；(2)間島地區行政權的移讓；(3)吉敦鐵路的延長，並與圖們江以東的朝鮮鐵路接軌和聯運；(4)洮昌道所屬各線均準許日本開設領事館；(5)以上四項的詳細實施辦法，另由日中外交機關共同協商決定”。為了渡過危機，張答應了日本的要求，但事後日本要求簽屬正約時他拒絕了。並為自己簽訂草約一事開脫和辯解，且忿忿不平地談及了拒簽正約的理由。關於商租權問題，張對其下屬說道，他原以為“讓日本人在那裏租一點土地做買賣那有什麽關係！他媽的，誰想到那就是雜居權！”關於間島問題，張說：“吉林省延吉縣一帶居民都是朝鮮人，土匪很多，……讓日本人在琿春、和龍及汪清各縣，派駐些警察、憲兵，還可以幫助我們維護地方治安呢，所以就答應了，哪知道，這就是把咱們的地方行政權讓給他們了！總而言之，日本人沒安好下水(心腸)，全是騙人。”“咱們絕對不能承認日本‘二十一條’要求以內事項，以免讓東三省父老罵我張作霖是賣國賊。”張作霖密令省議會，反對簽訂密約。張在借辭拖延、推翻前案的同時，又親抵旅順，日本以為他要兌現“二十一條”中懸而未決的第五項條款——“密約”，可送完虎皮和金錢旋即返回奉天。他對其左右說：“我張作霖受日本人的好處，隻有拿出我自己的財物報答他。我將日本銀行的存款，全數贈送，表示我的全心全力，日本人如果另有要求，隻要是張作霖個人所有，我決不吝嗇，但國家的權利，中國人共有的財產，我不敢隨便慷他人之慨，我是東北的當家人，我得替中國人保護這份財產，不負他們的所托！”
張作霖稱霸東北期間，類似這樣在情急或危難之際，“答應日本的要求，事後多不履行”的事例極多。對這種兩麵外交的手段有些學者歸之於張作霖的土匪性格，筆者認為這與土匪性格並無關係，這是張在不得已的情形下施展的消極抵抗和緩兵之計。正因為如此，他為國家、民族和地方保全了許多權益，個人卻為此付出了沉重的代價，他之所以死在關東軍之手，在一定意義上與他的這種外交手段不無關係。
對日采取兩麵外交手段，除了實力遠不如日本之外，還有一個原因，即張作霖缺少明確的政治理念。中國近代軍閥是中國近代社會由封建專製製度向民主製度過渡時期的產物，從嚴格意義上講，軍閥不可能提出適應時代需要的政治理念，但這不等於軍閥隻知窮兵黷武。由於軍閥的出身、所處環境、所受教育不同，為了在複雜的政治環境中戰勝對手，凝聚人心，他們中的多數人也明白意識形態的作用。盡管張作霖本人對近代意識形態缺乏深刻了解，但他卻奮力利用它來推進他的事業。至少在1922年他考慮了意識形態問題，開始學習道教2，並在這一年授意許蘭洲杜撰一個借以團結東北人思想的“五教之合”。
盡管“五教之合”後來不了了之，但張作霖在與孫中山談判和與王永江等新派人物交往中，也被動地接受了一些新思想，他也經常乞靈於民族主義、代議製、民主政治等概念。這在客觀上給新思想在東北的傳播提供了一個係統闡述和表達的機會。這其中最重要的成果是1922年10月創辦的《東三省民報》。這份報紙由張作霖發起創辦，在張日關係日益緊張的情勢下，該報很快成為東北民族主義和反帝運動的先鋒。1924年2月，張作霖明確向日本駐奉總領事館表示，居住在日本控製下的“關東”地區和南滿鐵路附屬地的中國人如果違法，應由中國方麵審理。為配合張作霖收回主權的努力，《東三省民報》發表社論：“怎樣才能製止日警的胡闖亂殺？日警像對待牛馬一樣，對待東北人民，想要鞭打就鞭打，想要拘禁就拘禁，……曾在台灣和朝鮮發生過的暴行現在又在東北發生了，因為他們也同樣把東北看作台灣和朝鮮。毫無疑問，日人是世界上最殘酷無情的人”。1927年東北當局自建的“一個於南滿鐵路平行的完好的西部幹線係統”逐漸成形，張作霖控製的北洋政府開始征收進口附加稅。日本為此十分惱火，開動宣傳機器大肆宣傳“二十一條”及其附約內容，攻擊張作霖無視成約，最為囂張的報紙是日本在奉天辦的中文報紙《盛京時報》。6月10日，張作霖下令禁止中國人購讀《盛京時報》。張作霖一方麵構築自己的輿論陣地，宣傳自己的主張，一方麵削弱日本的輿論陣地，減少對國人的影響，這在近代軍閥中也是比較少見的。
從張作霖在“滿蒙交涉”中千方百計抵製“二十一條”的態度和立場上我們可以得出他不是日本傀儡的結論，但他是不是民族主義者或反帝主義者有待進一步討論。這主要決定於他對反日民眾運動的態度。是鎮壓，或放寬對反日運動的限製，還是徹底加入其中，這是抵製“二十一條”能否取得最後勝利的決定因素。反日民眾運動是抵製“二十一條”，喚起民族覺醒，凝聚民族力量的最有力形式，但這對於張作霖是十分危險的，因為這很可能危機他自己的獨裁統治，他不可能與群眾徹底站在一起，他隻是力圖使民族主義情緒控製在有利於他的程度內。1927年的東方會議之後，日本采取強硬手段重提解決“滿蒙懸案”問題，逼迫張作霖兌現“二十一條”。張控製的省議會組成“外交後援會”，此後各“法團”紛紛效仿，目標是“抵抗外國人的暴力壓迫”。後援會發起國民大會，在奉天城組織了2萬人參加的遊行示威活動。示威者舉著“打倒帝國主義”、“打倒田中內閣”、“打倒滿蒙主義”、“反對日本在臨江設立領事館”一類的標語和旗幟。會後，示威者分頭到各居民區、商業區舉行講演，號召聯合抵製日貨。1這次反日運動得到了張作霖的秘密支持。張想借助民眾的民族主義情緒加強談判桌上與日本討價還價的籌碼。
在計劃舉行第二輪大規模示威前，奉天街頭發現了“結束軍閥主義”的傳單，民眾的怒火燒到了張作霖的頭上。加上日本公使當麵指責奉天反日大示威是中國官方上層秘密發動的，暗指由張作霖發動，張遂下令禁止民眾示威。這就暴露了他不可能成為民族主義陣營一員的真正麵目。所以，他無論怎樣煞費苦心地抵製“二十一條”，他距離真正的民族主義者還有好長一段路。
張因懼怕人民而拒絕考慮徹底走進民族主義陣營，他在對內戰爭中的失敗又使他在嚐試以全國之力對抗日本的企圖半途而廢。他拒絕了前者就失去了作為一個民族主義者的廣泛而有力的社會基礎；他在奮力將其權勢擴展到全國的時候，既想方設法選擇有利於自己的國內結盟對象，又千方百計在列強中尋求支持者。這樣，他也就不可能成為一個徹底的反帝主義者。這種思想意識必然導致他在處理對日關係時采取兩麵派手段。
四廣交盟友，力圖衝破日本控製
第一次直奉戰爭失敗後，張作霖被免去本兼各職，遂宣布東三省“獨立”。放棄統一全國的野心，專注於落實“二十一條”中日本在“滿蒙”的“權益”是日本對張作霖的一貫要求。張宣布“獨立”，是否有助於日本“滿蒙獨立”野心的實現呢？事實上，幾乎沒有任何可以表明張是依照日本意向行事的跡象。他的“獨立”不僅沒有采用日本人“滿蒙”觀念來表達，甚至連能夠增強其“合法性”和獨立意識的“滿洲”概念也沒有采用。他的“獨立”實際上是自治，不僅是獨立於北洋政府的自治，更是想擺脫日本控製的自治。
擺脫日本控製，以東北為基地統一全中國是張作霖從1921年秋完成東三省統一後的兩個夢想。然而，這兩個夢想又是矛盾的，欲擺脫日本就要鞏固自己在東北的統治，欲統一中國就要發展東北的地方實力，而東北正是日本人控製的所謂“滿蒙”地區，欲鞏固政權離不開日本的支持，欲壯大地方實力也離不開日本的資金，所以張作霖欲擺脫日本的計劃充滿了曆史形成的矛盾和難以預料的危險係數。
1922年是張作霖對日關係的一個分水嶺。在張作霖與日本之間，表麵上沒有什麽大的衝突，似乎雙方都在極力維持著風平浪靜的局麵。但為了彼此心照不宣的“二十一條”，張作霖對原來的計劃作了重大而又冒險、微妙而又大膽的調整。無論是軍事、政治領域，還是經濟、文化領域，在政策上都有了值得注意的轉變，即從依賴日本提供武器、技術、資金和各種顧問的依附政策轉而采取一種盡廣交盟國的“以夷製夷”的策略。
在最重要的軍事領域，張作霖開始擴充軍工廠，購置軍械和籌辦海、空軍。在操辦這些事業的過程中，引人注目的一個特點是在與日本保持原有關係的同時，開始與西方各國廣泛交往，進行軍火和軍械貿易，並從歐美國家工程技術人員。
奉天城早就設有兵工廠，但其規模不大，僅能生產一些步槍子彈和無煙火藥。1922年開始，張作霖投資數十萬，對該廠進行擴建。其設備和材料，雖也有從日本購買的，但大多購自丹麥、德國和美國。張作霖還以1.5萬英鎊的巨額酬金雇用英國著名的迫擊炮和**專家沙敦為迫擊炮廠總監。兵工廠共雇傭外籍技師達1500多名，大多來自俄、德、英、美等國。2當時東北兵工廠的規模宏大，設備完善，“不隻全國第一，即日本人亦為之側目”。日本人稱此兵工廠為“東方第一”。
東北開創了相對現代的兵工廠，但軍火產量仍不能滿足張作霖軍事擴張的需要。因此，他又同各國展開了大宗的軍火貿易。此時的軍火貿易主要是與西方國家進行的。張的主要貿易對象國有意大利、法國、德國、捷克、挪威、丹麥、美國、瑞士和荷蘭等十幾個國家。交易的項目包括彈藥、槍支、大炮、坦克以及軍用電話機和軍裝等各種軍械、軍需用品。20年代後，張極力從西方國家獲取軍火的這種“多元”軍火貿易減輕了奉張對日本的依賴程度。
1924年起，張作霖逐漸在事實上控製了北洋政府。日本原以為支持張控製北京政權，他一定能順從日本，解決多年來沒有解決的“滿蒙懸案”，尤其是1925年郭鬆齡反奉時日本曾向張作霖提出以承認“二十一條”為出兵援張的條件。此時張作霖的地位已經發生了變化，不再是割據一方的小軍閥，而是握有北京政權占有大半個中國的大軍閥了。他認為在這種情況下，必須采取“以夷製夷”的策略，借助英美的勢力，牽製貪得無厭的日本，從日本手掌中掙脫出來，以便獲得更多的獨立自主權。張更加緊向西方示好，以東北產業吸引英國投資，甚至想以英國為“老大哥”，指導北方。不少英美在華商人及外交人員對其靈活態度確實很欣賞，屢向倫敦和華盛頓請援。1928年2月，張作霖終於從英美兩國借得2000萬元的大宗貸款，以挽救因連年內戰使財政瀕臨崩潰的困難。
自古邊患之興，皆由措理失宜。在強敵如林、國無實力，東北又受製於日俄兩強的窘境下，張作霖廣交國際盟友的目的，有為利用國際間的矛盾擺脫日本的政治控製和打破日本在資金、軍火供應、技術設備等方麵在東北的壟斷地位的一麵，還有一個更深層的目的，就是使國家盡快地統一於他的權力之下，以便以整個國家的政治、經濟、軍事力量為後盾抗拒日本帝國主義對東北的侵略。
在解決這一問題時，他需要同時解決兩個問題：一是尋求與之結盟的國內盟友。他和皖係、直係和孫中山都曾結過盟，但各方各有主見，各占地盤，互不相讓，自然無法成為長期盟友，終究隻有兵戎相見一途。每一次結盟，固然有助於奉張的擴張，但每一次分裂和兵戎相見的結果，又使其實力遭到損減。二是在列強中尋求國際盟友。張的勢力根基在東北，東北主要是日俄兩大勢力的天下，而西方列強也時時覬覦東北。張的策略是遠俄親日，同時示好於西方列強，以夷製夷，目的是衝破日俄的鉗製。
結果如何呢？與俄國交惡，強力收回中東路路權，與蘇俄矛盾日深。向日本靠攏，其目的是向南發展，奪取全國政權，這與日本的希望和在中國的侵略布局發生矛盾；對“二十一條”的抵製，使張日之間衝突屢起，關係日益複雜。向西方列強示好，聘請美國人、英國人為顧問，歡迎歐美勢力進入東北。他控製北京政權後，更是對西方或誘之以利，或動之以情，或威之以武，但此時歐美強國均將目光集中到了日益北擴且勢頭正旺的南京政權。他雖然奮力從西方得到了一些軍火、設備、技術和資金，也在一定程度上擺脫了日本的控製，從曆史發展角度看，這種多元和均勢外交的努力也順應了不斷發展變化的國際政治環境的必然要求和總的趨勢，但任何對外政策的製定與結果，無不取決於國內外政治的發展變化，在當時中國既無自由、又無平等地位的國際背景和北洋政府日落西山的局勢下，他終究沒有尋求到也不可能尋求到真正的國際盟友。自然，引進歐美勢力以抗日、俄之策不僅落空，相反，更增加了日本的嫉恨，日本從而加快了武力除掉他的步伐。
五發展地方經濟，增強抗衡實力
張作霖在執政奉天之初，東北的中日“合辦”企業迅速增加。據統計，1905—1911年的6年間，日本在東北設立的各種工廠企業有50多家，而在1916—1918年的3年時間裏，新建立的中日“合辦”企業就有38家之多。如“溪鹹鐵路公司”、“中華礦業公司”、“鞍山振興鐵礦無限公司”、“長春運輸株式會社”、“滿洲林木株式會社”、“開原錢業株式會社”、“中日合辦惠通錢號”、“吉林興林造紙公司”、“鴨綠江造紙公司”等等。我們從上述企業的名稱中可以看出，日本已涉足鐵路、礦山、森林、金融、土地等有關東北經濟命脈的重要經濟部門。據統計，1916年到1920年，日本為中日合辦企業投資由2800萬日元，增加到4億日元，4年增加14倍。在這樣短的時間內，日本資本增長如此之快，是令人震驚的。美國芝加哥日報載文稱：“中國在滿洲，僅存名義上之主權。北京屍其名，東京享其實”。）
“中日合辦事業”是“二十一條”中的重要內容之一，也是日本對東北實施經濟侵略的重要手段。張作霖對此不是沒有警覺，但他當時剛剛執政奉省政權，時時麵臨反叛的威脅，而且麵臨的不僅僅是複雜的內部政治紛爭，更為急迫的是奉天財政金融的混亂局麵。另外，還有其他原因：（1）他為發展經濟急需日本的資金，主觀上，他希望引進外資；（2）許多合辦企業屬於曆史遺留問題；（3）他當上東三省巡閱使後，名義上統一了東北，但吉、黑兩省的行政事務此時他還難以控製；（4）本身素質決定他對經濟侵略和政治侵略的邏輯關係需要一個認識過程。
進入20年代，張作霖在不同程度上表現出一種嶄新的獨立自主的態度。其原因主要為：（1）在和孫中山結盟往來中，受南方進步思想的影響；（2）東北民族經濟的發展和民族意識的增強，使東北民族資產階級越來越自覺地將目光投向發展自己，而不是依賴列強；（3）“中日合辦”企業對民族工業壓製和排擠的現實使更多的地方實力派看清了日本的真實目的，他們要求對日本實行抵製；（4）第一次直奉戰爭的失敗，使他從緊張的戰爭和國內政治紛爭的漩渦中解脫出來，有了一個重新考慮因失敗所暴露出來的一些問題和全盤思考東北問題的時間和條件。他的思想也逐漸接近於民族資產階級對“中日合辦事業”的認識水平：“曆來的所謂日中合辦事業，僅僅是在日本人的事業上加了一個名稱而已，從該事業上獲得實惠的也都是日本人……將來這類‘合辦事業’，無論是工業、礦業，還是農業，都不是中國官民的希望所在”。所以，他在政治、軍事上力圖擺脫日本控製的同時，在經濟領域，也不動聲色地同日本展開了角逐。從1921年起，東三省新建的“中日合辦事業”逐年減少。
在抵製中日合辦企業的同時，開始創辦自己的企業。鑒於東北需要棉布甚多，而這些棉布多由日本供應，成為東北最大的財源外流孔道。在張作霖的提倡下，1921年9月，奉天當局動用450萬元資本，開始創建奉天紡紗廠。先後從美國購進紡織機200架，而且在生產的原料原棉的來源方麵，決定“除用黑山、北鎮和遼陽所產的外，不用外棉。”這是東北地區最大的自辦獨立經營的紡織廠，其產品頗受國人歡迎。
在礦業方麵，東北自建自營的大型煤礦以北票、八道壕、西安（今遼源）鶴崗、複川灣等為代表，被列入全國20世紀20年代末28個現代化煤礦之列。與日本的抗衡在電力工業方麵表現得也很明顯。1921年初，日本提出創設中日合辦撫奉送電所，向奉天省城送電，被張作霖拒絕。從1923—1927年，奉方以每年設立3.5個電力公司的速度，共新建20個，從而打破了日本對東北電力工業的壟斷局麵。
在機械製造業方麵，1922年擴建了皇姑屯機車車輛廠，製造鐵路客貨機車，其規模僅次於北寧鐵路唐山工廠。接著，創辦了東北大學工廠，使用德國先進機器，可製造機車發電機、礦山機械等。這些工廠都自備發電廠，拒絕購買日資電力。
發展實業，維護中國主權是張作霖在這一時期經常召集的軍政會議的主題。11924年1月，張作霖親自主持東三省軍政要人會議，出席會議的是縣長以上的文官和旅長以上的軍官，會議決定：“三個月內募集二千萬元的三省聯合實業資金；在十個地方增建官營工廠；年內在東三省開發二十個最好的官礦；追加二百萬元，以便年內大規模地發展呼蘭製糖廠、奉天紡紗廠、鴨綠江采木公司和本溪湖煤礦公司”。
對日本最具有抗衡性的舉措是自建東三省鐵路幹線。鐵路是近現代的重要交通工具，它既是帶動經濟發展的動脈，又關係到國防建設與國防安全，更是創造巨大經濟利益的載體。因此，近代以來，各帝國主義都把攫取鐵路投資權、建築權、經營管理權，作為對外擴張侵略的第一步驟。自1894年清政府修築山海關以東的鐵路起，至東北地方政府自建鐵路之前，東北地區已修成鐵路9條，營業裏程共計3651.4公裏，占全國鐵路營業裏程的33％以上。其中國有鐵路隻占營業裏程的20％，日、俄占77.2％。可見，東北鐵路密度雖然居全國前列，但多數掌握在外國人手裏。“自日、俄競爭以來，久成南北分據之局。日人以旅順、大連為海軍根據地，其鐵路直貫東三省南部；俄人以海參崴為海軍基地，其鐵路橫貫東三省北部。兩國陸軍均不數日可達，東三省命脈，盡已懸於兩國之手。”日本憑借南滿鐵路，不僅在經濟上享有莫大好處，而且在軍事上可隨時製約奉軍的行動。奉軍使用該鐵路時，除當場交付運費外，試先須報經日本駐奉天總領事和關東司令部批淮；乘車時須解除一切武裝，槍支彈藥另行托運；關東軍對乘車之奉軍有監督權；奉軍的軍需物資，須經關東軍司令部批準才準予運轉；日方可隨時中止其運輸等等。無論從軍事防衛上還是從經濟建設上看，自建東北鐵路都是挽救民族危機的一項迫切任務。因此，張作霖決心自建鐵路。
1922年，以張作霖為首的奉天當局，作出了修築東、西兩大鐵路幹線的計劃。一是從葫蘆島經由通遼、齊齊哈爾至璦琿的西部幹線；一是從奉天，經由海龍、吉林到佳木斯的東部幹線。兩大幹線都通過京奉鐵路與關內相聯，一旦修成，即可“樹立交通自由之基”，“於東北經濟、國防前途”“有無限裨益”，勢將成為與南滿鐵路和中東鐵路兩大鐵路係統相抗衡的東北第三大鐵路係統。這無疑是張作霖企圖“擺脫日本控製和幹涉”的重大舉措。
為加強對如此大規模鐵路建設的領導，1924年5月，張作霖決定成立東三省交通委員會，任命奉天省長王永江為交通委員會委員長，網羅三省各機關人員組織最高專管機構，賦以全權，輔以群力。並作出為避免日本幹涉，分段修築、不使總體規劃盡早暴露，“一概不用外資”的決定。
從1925年以後，在東北出現了一個東北三省當局和商民共同投資修建鐵路的熱潮。先後建成打通鐵路（自京奉鐵路打虎山起至通遼，1927年11月通車，全長251公裏）、錦朝鐵路(錦縣至北票，1924年12月通車，112公裏)、奉海鐵路（奉天至海龍，1927年9月通車，337公裏）、吉海鐵路（1929年11月完工，總長183公裏）、鶴崗鐵路（1927年1月完工，56公裏）、呼海鐵路（馬家至海倫，1928年12月完工，220公裏）、昂齊鐵路（昂昂溪至齊齊哈爾，1928年12月完工，36.8公裏）、齊克鐵路（齊齊哈爾至泰安，今依安，1929年完工，177公裏）、洮索鐵路（洮安至索倫，1929年8月完工，260公裏）。至20年代末，東北自建鐵路網基本成型。
在啟動兩大鐵路幹線的同時，張作霖開始醞釀建築一個吞吐量為500萬噸貨物的大港——葫蘆島港。他說：“我要開辦自己的葫蘆島港，就是為抵製日本的大連港口，我們一定要辦好這件事情。”4葫蘆島與上述東北當局自主修築的東西兩大鐵路幹線相接，東北各地的物資，皆可以此為出海口。
東北官民自建鐵路，遭到日本百般幹涉和阻撓。因為與東北自建鐵路和海港的同時，日本內閣正在擬定向北滿擴張的計劃。靠運用此前攫取的各種條約的“權力”來擴大日本的鐵路網。1所以，日本認為東北自建的鐵路是“南滿鐵路平行線”，違反了所謂1905年清廷和日本所訂中國不得在南滿鐵路附近修築複線鐵路的協定，日本屢提抗議。張作霖也以照會的方式加以駁斥，東北每一條鐵路皆“經官府或人民提議興修，事關內政”，日本政府“無幹預之必要”。
通過張作霖及東北官民的努力，在中國大部分城市沒有火車站，大部分地區沒有鐵路的20年代，奉天城內居然出現了兩個火車站，東北大地出現了鐵路“平行線”。這對打破日本長期控製東北鐵路幹線和壟斷鐵路運輸的局麵，無疑起到了重要作用。隨著鐵路裏程的延長，張作霖與日本的矛盾也“日趨激烈”。
由於張作霖采取了上述種種舉措，使東北的民族工業在日本的壓迫和淩辱中得到了一定的發展。隨著民族工業的發展，民族資產階級的力量逐步壯大，排日的要求也逐漸強烈。盡管張作霖與民族資產階級的利益有許多矛盾和衝突之處，但是，在擺脫日本控製和發展地方實業等方麵的利益是一致的，而民族資產階級的經濟活動有了張作霖的參與和支持也就變得更加有力量了。正是這種政治權力與民間資本的結合從而使軍政力量與經濟實力得到了加強，使張作霖在處理與日本的關係時和“滿蒙交涉”過程中變得日益強硬，終使日本極力要求解決“滿蒙懸案”的野心沒有在張作霖在世時得以實現。
結語
從1916年張作霖出任奉天督軍兼省長到1928年皇姑屯被炸，正是日本強迫中國接受“二十一條”的曆史時段。這一時期，中國的政治操縱在軍閥手中，國內政局動蕩不已，12年裏，中央政府首腦更換了9次，每人平均在位不到16個月；內閣改組24次，每半年一次；有26人擔任過內閣總理，任期最長的隻有17個月，最短的隻有2天。政府首腦如此頻繁的易人，不僅難以製定長期的政策，也無法形成中央權威，更無法對列強實行有效的抵製。而在這期間，張作霖的政治地位不僅十分穩固，且一路攀升，從民國二十七師師長到奉天督軍兼省長，從東三省巡閱使再到北洋政府末代元首——中華民國陸海軍大元帥。這種政治上的反差，就突出了張作霖在處理對日關係中的地位，也增加了研究張作霖與“滿蒙交涉”的學術價值。但長期以來由於複雜的原因很少有人在這方麵進行探討，一般都視張作霖為日本帝國主義侵略東北的工具，甚至說他是賣國賊、走狗、土匪、“一介武夫”。其實，無論從張作霖在“滿蒙交涉”中所持的態度、立場，所采取的策略、措施，以及他用實際行動所表現出來的所代表的利益看，還是從結果上分析，都得不出張作霖“賣國”與“一介武夫”的結論。當然也談不上他愛國，因為他愛的是權，軍閥的權力是建立在所在地盤、手中的軍隊和所控製的納稅人基礎之上的，他要攫取權力、保住權力或擴大權力，就要保護土地、武裝和納稅人這三個因素，這三個因素也就是國家主權的最重要的方麵。因此，我們通過對張作霖圍繞“二十一條”與日本展開的“滿蒙交涉”時所發生的矛盾和衝突的探討可以得出如下結論：
第一，張作霖確對“二十一條”進行了力所能及的抵製，而且有時是積極的抵製。張作霖雖在其政治生涯的末期攀升到了北洋政府首腦的位置，但他隻做了一年的國家元首，雖然有學者認為他實際控製北洋政府的時間長達四年之久，即使如此，他政治生涯中的大部分時間是仍然是地方官。直奉戰爭後他宣布東北“獨立”，也隻是在經濟上不向中央政府納稅而已，外交上仍以中央是從，在他的政治視野中，東北始終是中國的一部分。自“二十一條”簽訂以來，每遇危機，日本即“嚐脅作霖履約”，張非但不應，而且常“急飭地方官民不得以房地外賃，違者處以重辟”。這對一個地方軍閥來說，是難能可貴的。有人說，恰因張作霖如此嚴令，“日人屢以商租房地向民間嚐試，終無一人應者”，“終使二十一條等於廢紙矣”。此言未免言過其實。不過在此期間日本要兌現“二十一條”的要求，經常在張作霖所轄範圍內被限製，處處受阻隔，確屬事實。
第二，張作霖所抵製的內容是日本最想得到的，也是與中國主權和東北利益最為息息相關的。“南滿”地理概念與勢力範圍問題、商租權問題是日本擴大在東北勢力範圍的主要手段；設立領事館和設警問題、“滿蒙獨立”問題更是國家主權的核心內容；軍火供應、合辦企業及鐵路問題是日本借以擴大經濟侵略的具體措施。張作霖在這些方麵都采取了時而若明若暗，時而異常強硬的抵製措施，不管他出於何種目的，客觀上都起到了維護民族和地方利益的作用。
第三，張作霖對“二十一條”的抵製是有限的、有選擇的，而且缺乏一貫性。我們可以從以上的史實中發現，他在“滿蒙交涉”中抵製“二十一條”的方法更多的是向中央政府施壓，不斷地給中央政府出謀劃策，或采取兩麵派手法，盡量避免直接與日本對抗，他在反對“二十一條”的同時總是給自己留下一個很大的回旋餘地。這是他反對“二十一條”軟弱和不徹底的一麵。
台灣學者認為，張作霖作為北洋政府的末代元首卻遭日本暗殺，“可證其對外強硬，不肯喪失主權，致見惡於彼族，此乃真正愛國之表現，蓋棺可以論定矣。”“終其治奉之日，未聞其向日俄締結任何喪權辱國之密約，此可見其交鄰有道之一斑”。日本謀殺他國家元首，這在世界曆史上是罕見的，張作霖之死也確與他強硬抵製日本侵略有關，但綜觀張作霖一生，他對日有強硬之處，亦有軟弱之點；有維護主權之功，亦有喪權辱國之過。他是個極其複雜的曆史人物，欲對其作出正確評價，隻有從尊重曆史事實出發，將其置於他所生活的曆史背景之下，對其進行深入全麵的研究。本文不是全麵評價張作霖，隻是圍繞他在“滿蒙交涉”中的對日謀略而展開，因此，對他的另一麵未作深入探討。
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