水泡還越來越多了……好糾結，好煩躁。
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李曜出了天子行在，便即轉往華州軍府，待到白虎節堂坐定，就請李筠前來。李筠見禮之後，李曜便直接談起正事，道：“方才某本打算在整編華州兵之後，請子貞為一軍軍使，但與官家一番交談之後，卻有了新的想法，想要問問子貞你的意思。”
李筠麵色平靜，道：“請明公示下。”
“不算什麽示下，隻是征詢一下你自己的意思。”李曜微笑道：“某想請子貞仍回禁中，製衡神策。”
李筠吃驚道：“筠實愚魯，未審明公之意。”
李曜道：“待關中安靖，天子回鑾，我欲稟明官家，使子貞為神策中護軍，分劉季述、王仲先權勢。如此一來，宦官亂政之勢必遭遏製，天下之幸。”
李筠訝然道：“神策中護軍？此雖武職，卻常年為宦官把持，以成定製，如何能夠遂改？況且即便某為中護軍，然有左右中尉在上，又如何能左右神策大局？”
李曜微微一怔，不禁皺眉。李筠見他似乎對神策百年來的發展不甚了解，便將其中緣由說與李曜知曉。[注：附文解釋神策軍的指揮係統變遷，包括變遷的原因。還是那句話，有興趣的讀者可以一觀，沒興趣的讀者請直接無視。看，能更清楚的了解本書中一些劇情的安排邏輯；不看，也不影響閱讀劇情的連貫感。]
李曜聽完，沉吟片刻，忽的展顏一笑，道：“如此說來，天子禁軍原本並非隻有神策，而神策如今已與宦官難以割裂，因此子貞覺得重回神策也改變不了什麽，是也不是？”
李筠點頭稱是。
李曜於是道：“既然如此，破解之法隻有兩個：一是徹底取消神策軍編製，如此宦官也自然就別想挾神策軍亂政；二是重建天子十六衛，以抗衡神策。”他目光炯炯：“取消神策軍編製，此事影響太大，某以為不妥，不如勸陛下恢複國朝舊製，重立十六衛。”
李筠想不到李曜居然想出這麽個主意，不禁啞然，遲疑道：“國朝已無府兵，如何重立十六衛？”
李曜擺手道：“十六衛隻是一說，實則暫時隻立左右羽林。”
“左右羽林？”李筠想了想：“但眼下雖然左右羽林已是虛設，卻仍有十六軍觀軍容使存在，萬一左右羽林建立之後劉季述出任觀軍容使，則羽林軍仍隸其麾下，如何得解？”
李曜哼了一聲，淡淡地道：“自然不容此職存在，況且就算官家真命人為觀軍容使，難道你們就不能效法當年神策舊事，讓他做一回範希朝麽？”
範希朝本是德宗時期平叛名將，但李曜此處所指卻是另有其事。德宗之後宦官的勢力已相當穩固，順宗時，掌權的王叔文集團有欲奪回神策軍權的行動，但因王叔文集團任命的大將範希朝根本指揮不動神策軍而告失敗。
李筠明白過來，又問：“那……左右三軍辟仗使？”
憲宗朝，唐中央的決策機構由於樞密使的出現，從一元製成為了二元製。宦官對朝政的控製力大大增強。此外在軍事力量上，宦官集團除了神策軍外還將其他禁軍囊括進來。通過設置左右三軍辟仗使直接指揮天子六軍，剝奪了原來六軍統軍和大將軍的指揮權。
正是左右辟仗使的出現，意味著禁軍的全部兵權己經落入宦官集團手中。在那種情況下，南衙的力量己經無法與宦官集團抗衡，即使是皇權也逐漸受製於宦官。
這件事李曜知道，因此毫不猶豫地道：“也如對觀軍容使一般處置。”那也就是說，不使皇帝任命這個職務，甚至是說，即便任命了這個職務，他李筠也要無視。
顯然，經過上次假死之事以後，李筠對此毫無排斥，當即點頭：“明公既然如此說了，筠敢不照辦？”但想了想，又想起一事，問道：“既是左右羽林，筠隻能拜領其一，另有一人不知是誰？”
李曜道：“此事是某方才臨時起意，並未確定另一人是誰，不過既然子貞問起，某也可以坦誠地說，十有**會是史國寶。”
李筠笑道：“史將軍乃明公麾下大將，明公居然派他出任羽林大將軍，看來對此事十分關注。”
李曜也笑了笑：“這是自然。”然後麵色嚴肅了一些，沉吟道：“我意，此前解散的那批諸王之軍，可以再次重招回來，選其青壯，組成左右羽林，每軍按照河中編製，為七千人，兩軍一萬四千，輔兵另計。不過此前諸王捧聖、保寧等軍表現太差，軍中那批中低級軍官顯然不能勝任其職，這些職務，某將從河中軍事學院調撥一批學員充任。另外，河中軍正準備實施一項新的製度，屆時左右羽林也可以考慮引入。”
用河中軍中之人將即將新建的羽林軍中下級軍官換血，這在李筠看來完全是情理之中的事，他一點也沒感到奇怪，隻是對於河中軍自己也將實施的“一項新製度”，他卻頗為好奇，問道：“不知是何製度？”
李曜道：“這一製度，目前暫定名為‘指導員’製度，即由河中節度使府向麾下各軍派出‘指導員’，主要負責戰鬥動員、宣傳鼓動、鞏固部隊、瓦解敵軍和執行寬待俘虜政策等工作。”
李筠愕然，李曜卻又補充道：“指導員將與軍事主官同級，同樣參加一切軍事訓練，但原則上不參與戰鬥指揮。指導員從各軍一直下壓到每隊。”
李筠撓了撓頭，道：“聽起來，有些像是參軍？不過，這與主將同級……實在有些令人震驚。”唐朝參軍各職，高者七八品，低的甚至有從九品下，絕對的下級軍官，李曜一下子把幾種參軍的職能加在一塊，然後將其地位提升到與軍事主官同級，這果然是……一項新製度。
李曜隻能再把後世某黨的政委製度改頭換麵、簡單地講解了一下。李筠聽完，眉頭大皺，遲疑了一下，仍是忍不住問：“若是如此，筠有一事，不得不問。”
李曜點頭，道：“子貞請講。”
李筠道：“若是一次出兵，作戰之時，主將與‘指導員’意見不一，到底誰說了算？”
“軍事問題，主將有臨機決斷權。隻是但凡在戰事上出現主將與指導員爭執且最終未能達成一致的情況出現，事後就都必須經過上級指揮機構的核實審查。如果是某軍指揮使與某軍指導員因作戰方法出現糾紛，指揮使強行使用了臨機決斷權，則在事後由節度使府判斷其對錯，是獎還是懲。”
李筠聽了，頓時陷入思考。
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附文：神策軍指揮係統的變更及其緣由。
最開始的時候，神策軍的性質為唐代一支普通的邊軍。在安史之亂爆發後，按照朝廷詔令，由神策軍將衛伯玉領千餘人赴難中原。那麽為什麽神策軍後來能成為一支禁軍，且為唐王朝支柱的軍事力量呢？
其實神策軍完成這一轉變與大宦官魚朝恩有著密不可分且至關重要的聯係。首先來分析第一個問題，神策軍由邊軍到中原軍鎮再到禁軍的過程。唐代前期的禁軍主要有兩大係統，一是南衙諸衛的宿衛體係，二是唐代的北衙禁軍。其中南衙諸衛係統隨著府兵製的瓦解和崩潰已經逐漸消亡，沒有什麽戰鬥力可言。
另一係統的北衙諸軍，主要有左右羽林軍和左右龍武軍。但北衙禁軍在安史之亂爆發後大批隨高仙芝前往平叛，“命仙芝領飛騎、髓騎及朔方、河西、隴右應赴京兵馬，並召募關輔五萬人，繼封常清出憧關進討，仍以仙芝兼禦史大夫。”由此可知羽林飛騎隨軍出征最後於撞關覆滅。而玄宗出逃時身邊的禁軍隻有龍武軍。
玄宗逃至馬嵬驛後，由於發生兵變，太子李亨北上。這時追隨李亨的隻有兩千多禁軍。“時從上惟廣平、建寧二王及四軍將士，才二千人。”但這兩千人還在北上途中折損過半。所以肅宗登基後身邊幾無禁軍可用，故肅宗重新組建了禁軍神武軍。
從《新唐書·兵誌》看，好像肅宗重組了北衙禁軍，並建立了以射生軍為主力的英武軍，禁軍勢力得到了恢複。但此時唐王朝需要的是能夠進行大規模平叛戰爭的軍隊，而這支北衙禁軍卻沒有強大的野戰能力，也就注定了重組的北衙禁軍起不到支撐唐王朝的作用，為神策軍最後成為禁軍埋下了伏筆。
神策軍由衛伯玉率領赴難中原後，參加了唐肅宗乾元元年討伐安慶緒的相州會戰。“其將衛伯玉領神策軍千餘人。赴難於相州城下。”相州之戰唐軍二十餘萬人，九位節度使共同討伐安慶緒，其中包括有中興之功的郭子儀和李光弼等名將。
但如此大規模的戰爭肅宗竟不設統帥，究其原因仍然是安祿山叛亂的後遺症，他對任何武將均不能信任，因而把這支唐軍交給宦官，令魚朝恩為觀軍容宣慰處置使，監理軍事。這樣做的後果使得唐軍在相州城下沒有統一的指揮，九節度自行領兵作戰毫無配合，相州城久攻不下。乾元二年，唐軍與史思明戰於城下時“大風忽起，吹沙拔木，天地晝晦，咫尺不相辨。兩軍大驚，官軍潰而南，賊潰而北，棄甲仗輻重委積於路。”唐軍潰退時，諸軍皆退回本道。衛伯玉率領的神策軍也退到陝州，與魚朝恩同保陝州。“伯玉所領軍號神策軍。以伯玉為軍使。與陝州節度使郭英又同鎮於陝。”神策軍駐防陝州後，處於抵抗史思明的第一線，其在神策軍使衛伯玉的率領下屢立戰功，加之其監軍為魚朝恩，他是深得皇帝信任的宦官，這大大加深了神策軍在唐廷的地位，由於這兩方麵的原因肅宗將神策軍由軍級單位升為節度使一級。“乾元二年十月，逆賊史思明遣偽將李歸仁鐵騎三千來犯，伯玉以數百騎於疆子阪擊破之，積屍滿野，虜馬六百匹，歸仁與其黨東走。以功遷右羽林軍大將軍，知軍事。轉四鎮、北庭行營節度使。獻俘百餘人至闕下，詔解縛而赦之，遷伯玉神策軍節度。”這就使得神策軍由邊軍完成了到中原軍鎮的轉變。
神策軍由一普通軍級單位憑借著戰功和與宦官的聯係成為了正式的中原藩鎮，與陝州節度使同鎮陝州。其首任節度使為衛伯玉，監軍為魚朝恩。但節度使在當時來看有許許多多，論實力與戰功強於神策軍的大有人在，那麽為何單單是神策軍最終成為了禁軍呢，僅僅是因為神策軍原駐地洮州失陷，神策軍無地可駐才成為禁軍嗎？其實不然，神策軍成為禁軍是與一位神策軍的領導者有重大關係的，這個人便是宦官魚朝恩。魚朝恩先為神策軍的監軍，後成為神策軍實際的控製者。
神策軍升為藩鎮後衛伯玉與陝州節度使郭英又同鎮陝州，其節度兵馬使為李忠臣。但不久衛伯玉便因功進京，神策軍交由陝州節度使郭英乂兼統。未幾，郭英乂於“廣德元年入朝為尚書右仆，衛伯玉出鎮荊南。”神策軍便由魚朝恩統率，同時原陝州節度使的軍隊也由魚朝恩一並統率。神策軍由地方藩鎮進入京師的契機於廣德元年出現。是年發生了吐蕃入寇的大事。
吐蕃在安史之亂期間趁唐軍赴難中原，“吐蕃入大震關，陷蘭、廓、河、洮、岷、秦、成、渭等州，盡取河西、隴右之地。唐自武德以來，開拓邊境，地連西域，皆置都督、府、州、縣。開元中，置朔方、隴右、河西、安西、北庭諸節度使以統之，歲發山東丁壯為戍卒，增帛為軍資，開屯田，供糧糧，設監牧，畜馬牛，軍城戍邏，萬裏相望。及安祿山反，邊兵精銳者皆征發入援，謂之行營，所留兵單弱，胡虜稍蠶食之；數年間，西北數十州相繼淪沒，自鳳翔以西，邠州以北，皆為左衽矣。”占據河隴地區的吐蕃在地理上占有優勢，長期進攻中原。
廣德元年，吐蕃入寇涇州，邊疆危機。而程元振封鎖消息，使得唐朝沒有采取相應的對策，直至吐蕃兵臨邠州代宗才得知此事，急令郭子儀領軍抗擊。但為時已晚，“上方治兵，而吐蕃已度便橋，倉促不知所為。丙子，出幸陝州，官吏藏竄，六軍逃散。”在此情形之下，代宗倉皇不知所措，中央禁軍卻再次逃散，難堪一戰。而此時隻有魚朝恩率在陝之神策軍前來護駕，才使得代宗轉危為安。立此大功，代宗對於魚朝恩及其率領的神策軍信任有加。後吐蕃退去，魚朝恩與神策軍皆由此進入京師。且在此過程中，代宗將各地趕來勤王的兵馬皆交予魚朝恩統率，悉號神策軍。故而神策軍完成了其第一次較大規模的擴充，正式進入京師。
宦官魚朝恩本就是代宗所寵信的心腹，又在這次吐蕃入侵中立有救難之功。於是代宗以魚朝恩為天下觀軍容宣慰處置使、知神策兵馬使，專典禁軍。魚朝恩率領神策軍進入京師，本人也成為繼程元振之後又一位控製朝政的宦官。《舊唐書·魚朝恩傳》記載“時四方未寧，萬務事殷，上方注意勳臣，朝恩專典神策軍，出入禁中，賞賜無算。”魚朝恩憑借神策軍進入京師，他深知神策軍就是他權力的最好保障，因而在其掌握大權期間，對神策軍的實力進行了根本性的提升。
首先是使神策軍正式成為禁軍。永泰元年九月，唐叛將仆固懷恩誘吐蕃、回紇入寇京城地區，十數萬蕃軍逼近京師。唐代宗下令京師戒嚴，“上親率六軍屯苑內。庚戌，下詔親征。內官魚朝恩上言，請括私馬，京城男子悉阜衣團結，塞京城二門之一。”魚朝恩率神策軍屯苑中。吐蕃退去後，神策軍正式駐防禁苑成為了中央禁軍，完成了身份的轉變，成為禁軍的神策軍隨後便迎來了其發展史上的一次高峰。
永泰二年，魚朝恩的權勢因二次護駕而再次擴大，他的官職和爵位除原有的“開府儀同三司、兼右監門衛大將軍、仍知觀軍容宣慰處置使、知內侍省事、內飛龍閑廄使，內弓箭庫使、知神策軍兵馬使、上柱國、馮栩郡開國公魚朝恩，……(又加)可行內侍監，判國子監事，充鴻腫禮賓等使，封鄭國公，食邑三千戶。’，魚朝恩之權勢比之其前輩更是有過之而無不及。“朝恩態橫，求取無厭，凡有奏請，以先允為度，幸臣未有其比。”在這種情況之下，與魚朝恩共榮辱的神策軍的地位和實力自然也就大大的提高了。
代宗時，中央禁軍並非隻有神策軍一支，但由於神策軍的性質為野戰部隊，戰鬥力非其他禁軍可比，而且神策軍是魚朝恩的親信部隊，使神策軍實力居於其他禁軍之上，可以有利於魚朝恩壓製群臣，挾製天子，故魚朝恩對神策軍的擴充十分關注。
魚朝恩擴大神策軍實力的途徑主要有兩種：一是由神策軍中的將領充任其他地區的節度使，以達到擴充實力的目的。另一種是將其他地區的兵馬和勇將納入神策軍體係。自從魚朝恩進入京師以來，通過以上兩種方式擴充實力的例子比比皆是，如廣德元年魚朝恩剛剛進入京師，便“以魚朝恩部將皇甫溫為陝州刺史，周智光為華州刺史。”將自己的勢力擴大到京畿。而將其他兵馬納入的主要有：邢君牙部、尚可孤部、郝廷玉部、陽惠元部、侯仲莊部等。
這些來自不同部隊的精兵猛將都是富有戰鬥經驗的野戰部隊，他們的加入使得神策軍的戰鬥力大大的提高了。注入了新鮮血液和力量的神策軍，為其以後的發展奠定了更堅實的基礎。
此外，一支軍隊要想有強大的力量，也離不開堅實的物質基礎保障。在當時來看，神策軍要想壯大自己，所需要的物質基礎一方麵是依靠中央財政的支持，另一方麵就是要有自己的地盤，也就是要有自己的根據地。作為神策軍的主帥，魚朝恩自然也深知這一點，他於大曆四年(769年)二月將京師西北地區的諸多城鎮劃撥於神策軍名下。
“壬寅，以京兆之好疇、鳳翔之麟遊、普潤隸神策軍，從魚朝恩之請也。”
“以興平、武功、鳳翔之扶風天興與神策軍，朝恩利其土地，自封殖，不知為虞也。”
上述軍鎮的獲得對於神策軍來說有著非凡的意義，這意味著神策軍進入京師成為禁軍後，其勢力從京師再次輻射到地方。使得神策軍不僅僅是唐王朝一支普通的駐紮在京師的禁軍，更是一支由駐紮京師的禁軍與長期在京瓷地區的野戰部隊的混合體。因而神策軍的性質是禁軍與野戰軍混合的特殊部隊。也正是因為神策軍的這種特殊性質，才使得這支中央統轄的軍隊能夠長久的保持戰鬥力，在唐後期百餘年的曆史中成為唐朝的擎天支柱。此外神策軍有中央禁軍的名號，給賦優於其他諸軍，所以各地軍帥均願遙隸神策軍，成為各地的神策行營。這也充分顯示出神策軍的包容性。
上述神策軍的重要發展，從中原地區的普通藩鎮到進入京師進而成為禁軍再輻射勢力於地方。這一複雜的轉變除了其所遇的機遇外，主要的成績還是應算在魚朝恩的身上。宦官勢力的增長和提攜是神策軍發展壯大的主要原因。
首先，神策軍僅僅是赴難中原的數十支邊軍中的一支而己，在故地淪喪之際為何隻有神策軍被劃出土地作為其屯駐之地。究其原因，這主要是因為魚朝恩是其監軍，而魚朝恩又是皇帝的親信，故而神策軍有了棲身之所。其次，神策軍升為藩鎮難道僅靠衛伯玉的軍功嗎？這恐怕也是力有不逮吧。衛伯玉雖有戰功但也絕沒有大到可以將其統領的邊軍升為藩鎮，那麽神策軍為什麽能夠做到這一點呢，再究其原委還是因為魚朝恩為了擴大勢力，加之他與衛伯玉關係親密，故而在中央施加影響才達到的。再次，從神策軍由地方進入京師的過程看，為何在吐蕃入寇代宗出幸時，選擇神策軍的駐地陝州呢？在當時的情形下陝州並非唯一的可選之地，而代宗欽點陝州是否與陝州的駐軍神策軍的統帥魚朝恩有關呢？答案是肯定的。因為魚朝恩不僅與代宗關係良好，而且與當時在中央的權閹程元振也是親密無間的。因而在當時的情形下，代宗自然會選擇自己的親信作為避難地，而代宗選擇陝州也就等於選擇了神策軍進入京師的道路，鋪就這條路的人便是魚朝恩。
最後，神策軍的勢力從京師再次到達地方也是靠著魚朝恩在中央的權勢。綜上，我們可以說神策軍早期的發展壯大，其功勞應首推魚朝恩。而魚朝恩從身份上看是一位宦官，這也就使得神策軍這支禁軍與野戰軍相結合的特殊禁軍從其擁有這一特性起便與宦官勢力息息相關，密不可分。
魚朝恩在代宗朝後期愈加跋啟。大曆五年，唐代宗聯合宰相元載意欲誅殺魚朝恩。為了防備魚朝恩所掌握的禁軍，元載先分化瓦解魚朝恩的勢力。“元載乃用左散騎常侍崔昭尹京兆，厚以財結其黨皇甫溫、周皓。溫方屯陝，而皓射生將。自是朝恩隱謀奧語，悉為帝知。”元載做好了這一步後便對魚朝恩下手了。
“方寒食，宴禁中，既罷，將還營，有詔留議事。朝恩素肥，每乘小車入宮省。帝聞車聲，危坐，載守中書省。朝恩至，帝責其異圖，朝恩自辯悖傲，皓與左右禽隘之，死年四十九，外無知者。帝隱之，下詔罷觀軍容等使，增實封戶六百，內侍監如故。”
魚朝恩死後，神策軍雖暫不由宦官執掌，但為安撫軍隊仍由魚朝恩原來的部下管理。從大曆五年(770年)三月開始至德宗建中四年(783年)十月，這十三年的時間中神策軍均由武將執掌，凡曆三任。魚朝恩死後首先接任的是劉希逞和王駕鶴，二人分別為神策都虞候和神策兵馬使，同掌禁軍。劉希逞後因語出不遜為王駕鶴告發，隨即被賜死。王駕鶴在大曆十四年被解除兵權改為白誌貞統軍。
從代宗後期到德宗前期這十多年來，代宗深感其前期之宦官的飛揚跋啟，自魚朝恩死後不再讓宦官掌握兵權。德宗即位之初也秉承其父疏遠宦官的政策，使得宦官的勢力在這一階段有所衰落。這引起了宦官集團的的不滿。
“上初即位，疏斥宦官，親任朝士，而張涉以儒學入侍，薛邕以文雅登朝，繼以贓敗。宦官武將得以借口，曰：‘南牙文臣贓動至巨萬，而謂我曹濁亂天下，豈非欺罔邪！’於是上心始疑，不知所倚仗矣。”
在此期間，神策軍作為禁軍的主力也忙於四處征戰。見於史料的有：
“德宗即位，吐蕃寇劍南，時節度使崔寧朝京師，三川震恐，乃招晨將神策兵救之，授太子賓客。最乃逾漏天，拔飛越，廓清肅寧三城，絕大渡河，獲首虜千餘級，虜乃引退，因留成都數月而還。”
“發京西防秋兵萬二千人戍關東。上禦望春樓宴勞將士，神策將士獨不飲，上使潔之，其將楊惠元對曰：‘臣等發奉天，軍帥張巨濟戒之曰：‘此行大建功名，凱旋之日，相與為歡。苟未捷，勿飲酒。’故不敢奉詔。’及行，有司緣道設酒食，獨惠元所部瓶嬰不發。上深歎美，賜書勞之。”
建中二年(781年)由於河北藩鎮的繼承問題，魏博、成德、淄青等藩鎮相繼叛亂，德宗任用淮西節度使李希烈、盧龍節度使朱滔前往平叛。不料德宗所用非人，事態發展到李希烈和朱滔也加入叛軍的陣營。魏博田悅、成德王武俊、淄青李納和盧龍朱滔同時稱王，李希烈竟公然稱帝。使得這次叛亂的規模持續擴大，形勢也愈加於唐軍不利。
神策軍本來在京瓷地區鎮守，但為平定這次叛亂也分批不斷開赴前線。“建中二年，魏博田悅反，將兵圍臨洛、邢州，詔以晨為神策先鋒都知兵馬使，與河東節度使馬隧、昭義節度使李抱真合兵救臨洺。”其結果就是本來用以鎮遏關中的神策軍幾乎全部離開了京畿地區，造成京師守備的空虛。在這種形勢下，德宗仍令神策軍征討四方。為了補充神策軍的兵員，隻有在京城大量招募市井之徒用以充實數量。《通鑒》卷268建中四年四月條記：“上以神策軍使白誌貞為京城召募使，募禁兵以討李希烈。”但這次募兵的兵員質量卻十分糟糕，所募之兵皆非有戰鬥力可言之軍。
“建中四年，李希烈陷汝州，命誌貞為京城召募使。時尚父子儀端王傅吳德令仲孺家財巨萬，以國家召募有急，懼不自安，乃上表請以子弟率奴客從軍，德宗嘉之，超授五品官。由是誌貞請令節度、觀察、團練等使並嚐為是官者，令家出子弟甲馬從軍，，亦與其男官。是時豪家不肖子幸之，貧而有知者苦之。自是京師人心搖震，自不保家室。時禁軍募致，悉委誌貞，兩軍應赴京師，殺傷殆盡，都不奏聞，皆以京師沽販之徒以填其闕。”
對於此時京城之形勢，當時的有識之士早已看出有累卵之危，段秀實就向德宗諫言：
“初，秀實見禁兵寡少，不足以備非常，乃上疏曰：‘臣聞天子曰萬乘，諸侯日千乘，大夫曰百乘，此蓋以大製小，以十製一也。尊君卑臣，強幹弱枝
之義，在於此矣。今外有不庭之虜，內有梗命之臣，竊觀禁兵不精，其數全少，卒有患難，將何待之！且猛虎所以百獸畏者，為爪牙也。若去其爪牙，則犬犬彘馬牛悉能為敵。伏願少留聖慮，冀稗萬一。”
陸贄也為此向德宗進言，但德宗對於這一問題卻始終沒有重視起來。
建中四年十月，德宗詔徑原節度使姚令言率領徑原之師前往增援平叛，但在徑原兵途徑長安時，由於稿賞問題激化了矛盾，徑師竟然發生了嘩變。如此禍起肘腋，德宗令神策軍前往迎敵，卻不料在京城的神策軍竟然無一人前往。德宗無奈隻有倉皇出逃。而在逃跑的過程中，緊緊跟隨唐德宗護駕的竟隻有宦官竇文場和霍仙鳴所率之人。文武大臣如姚令言、源休、張光晨等紛紛附逆，叛軍遂擁立朱沈為帝。德宗逃至奉天後，朱砒立即向奉天進軍，唐王朝頃刻之間就有覆亡的危險。而此時在河北平叛的神策軍主要有李最部、陽惠元部和尚可孤部等。李晨等聽聞徑師之變，立刻從河北回軍平叛。從河北回師的這幾支神策軍本就為原鎮守京城的精銳之師，戰鬥力強，且這些神策軍將也多為良將。李晨、尚可孤和邢君牙等皆能精誠團結，配合作戰。其間雖又經朔方赴難之李懷光的叛亂，但仍能憑借以神策軍為主力平息叛亂，使德宗重回長安，唐朝轉危為安。
這次徑師之變對唐德宗打擊甚大，使他全麵改變了建中年間的政策。對於河北藩鎮父子相繼的情況不再過問，而對於中央禁軍來說，最大的變化就是將禁軍的主力神策軍重新交由宦官執掌。因而徑師之變最大的贏家有兩個，一個是神策軍，另一個是宦官集團。這次能夠鎮壓叛亂，克複京師對唐王朝有再造之功的軍隊便是神策軍。它強大的戰鬥力和對唐王朝無比的忠誠，都在德宗心裏留下了深深地印象。從戰鬥力來看，神策軍能夠在形勢不利的情況下多次扭轉戰局，最終平定所有叛軍；從忠誠上看神策軍的表現也是無可比擬。由於種種原因，前來赴難的朔方節度使李懷光竟然也發生叛亂，這對德宗的心理造成了很大衝擊，與神策軍形成了鮮明的對比，更加深化了德宗對神策軍的好感。在徑師之變中因為原神策軍統帥白誌貞的無能，使得德宗被迫出逃。而在此過程中許多文武大臣都背叛了唐朝成為逆臣，這些人中有德宗曾經甚為器重和信任的臣子，如姚令言、李忠臣和朱批等。故而這種情況使得德宗對於這些文臣武將均產生了不信任感。
反觀宦官集團在這次事變中的表現，宦官竇文場、霍仙鳴自始至終均忠心耿耿的陪伴在德宗左右，並率領衛士勤王護駕。這些情況使得德宗在心理上產生了對比。一方麵是紛紛附逆的文臣武將，而另一麵卻是忠心耿耿的宦官集團。自然而然，德宗對於宦官集團產生了強烈的信任感和親切感，於是摒棄了建中初年疏斥宦官，親任朝士的政策，開始大規模的放手使用宦官。
從深層次講，在唐德宗時期，對於皇權統治的主要矛盾仍然是藩鎮與中央政權之間的矛盾，出現了李希烈、朱泚等欲取唐而代之的藩帥。而皇權與宦官之間的矛盾在當時來看並不是主要的矛盾。因而在徑師之變後，德宗一改建中年間的政策，再次將兵權交給宦官。這也是中唐以來唐朝最高統治者對武將不信任和防範政策的延續。
德宗自興元返回後，對於神策軍的統轄權進行了重新的安排。《唐會要》卷72《京城諸軍》載：“興元克複。晨出鎮鳳翔。始分神策為左右廂。令內官竇文場王希遷。分知兩廂兵馬。”將神策軍分為左右廂，分別以宦官統轄。但對於神策軍分為左右廂的時間，史料中的記載相互矛盾。在《新唐書·兵誌》中記載在唐代宗永泰年間神策軍便已經分為左右廂。唐長孺先生在這個問題上認為在興元以前神策軍不可能分為左右廂，其神策兵馬使實為神策都知兵馬使的偶誤。而對於史書上屢屢出現的關於神策軍分左右的記載，如：《舊唐書·李晨傳》雲：“代宗留居宿衛，為右神策都將。”等。黃樓在其論文中認為“此時的神策軍左右廂是指如藩鎮軍隊中的左右廂，皆統於節度使下，實為一軍。而現在所討論的分為左右廂，並不統於一軍，而是分由兩位宦官監軍，實為兩軍。”我認為最後一種說法在現階段來看較為合理，神策軍分兩廂的時間應為興元克複之後，其他史料所載代宗年間便出現的神策左右兩軍的記載應為同一軍內的左右兩廂，所以神策軍正式擴充為左右兩廂的時間應該是唐德宗興元元年。
從興元元年(784年)十月德宗令竇文場與王希遷兩位宦官任神策軍左右廂兵馬使，便重新開啟了宦官把持軍權的曆史。此後德宗重建神策軍的步伐繼續前行。貞元二年(786年)九月，德宗對實力日益強大的神策軍從組織結構上進行了改編，將原神策左右廂擴充為神策左右軍。設置大將軍二人，正三品；將軍二人，從三品。《唐會要》卷72《京城諸軍》：“貞元二年九月二日。神策左右廂。宜改為左右神策軍。每軍置大將軍二人。秩正三品。將軍各二人。從三品。其職田棒錢手力糧料等。同六軍十二衛。”另外設置“監勾當”的職位，令中宮充任。使得宦官對神策軍擁有一定的領導權，但此時的神策軍並非完全由宦官執掌，“監勾當”的職位表明其性質仍為監軍。而神策軍大將軍與將軍對神策軍也有指揮權。《冊府元龜》卷134《帝王部·念功門》：
“三年十一月癸亥，以神策軍大將軍莫仁摧為左曉衛上將軍。丁卯，以河東兵馬使兼禦史大夫張元芝為神策軍大將軍。己已，詔：‘奉天定難功臣、左神策將軍兼禦史大夫武陵郡王孟日華於洪州安置，仍賜絹百匹，充家口路糧，至彼委本道都團練使給十人衣糧，以時存問’。初仁摧出官，日華自謂代之，既授張元芝，日華忿於眾曰：‘吾於國有功，且久次當遷，今以大將軍授元芝，吾寧貶黜不能事也。朝廷用人失序，何以致理。’大垢拂衣而出。監軍竇文場大怒，列狀請誅。帝念其功，故黜謫之。”
從這段史料中可知神策軍大將軍莫仁耀和將軍孟日華在神策軍中是擁有一定實權的，而宦官的權力雖然沒有達到直接處置神策軍將軍的程度，但由於皇帝的信任和支持完全掌握神策軍也隻是時間問題。
神策軍的控製權完全交予宦官是在貞元八年十一月，以左神策軍大將軍柏良器左遷右領軍為標誌，自此宦官開始全麵掌控神策軍。
“左神策大將軍柏良器，募才勇之士以易販篙者，監軍竇文場惡之。會良器妻族飲醉，寓宿宮舍。十二月，丙戌，良器坐左遷右領軍。自是宦官始專軍政。”
貞元八年後，原神策軍大將軍與將軍再無實權成為了一種虛職。宦官集團雖然掌握了神策軍的全部權力，但在職位設置上來說，其仍然是監軍性質，沒有名正言順的職位。故而在貞元十二年(796年)，唐德宗專設左右神策軍護軍中尉一職，以竇文場和霍仙鳴充任。“以監勾當左神策竇文場、監勾當右神策霍仙鳴皆為護軍中尉，監左神威軍使張尚進、監右神威軍使焦希望皆為中護軍。”
神策中尉的設立，標誌著宦官集團典兵的製度化。宦官從李輔國開始初掌禁兵，後經過程元振、魚朝恩相繼領兵，但這些權閹都是憑借自己的個人權勢執掌禁軍，屬於個人行為沒有形成製度化。故而這些權閹的個人權勢一旦消失，宦官典禁軍的權力也可能隨之消失，如魚朝恩死後便不再由宦官典軍。但神策中尉製的設立，就意味著宦官集團不再是憑借個人權力來掌控禁軍，而是通過正式的行政職務用正規的製度來控製軍隊。這樣就使得整個宦官集團與神策軍緊密的結合起來成為一體。即使中尉易人，也不會影響神策軍與宦官集團的關係。但同時也應該看到德宗雖然將兵權交到宦官手中，卻將神策軍分為了左右兩軍且分別由不同的宦官充任，使得神策左右軍之間有所製衡，不至於出現肅代時期由一人獨掌禁軍的情形，最大限度的減輕了宦官集團對於皇權的威脅。
所以神策中尉製的建立，無疑是中唐以降在中央政局權力分配上發生的一件有深遠意義的大事，以製度化的方式確立宦官典兵製度。雖然德宗將神策中尉由兩位宦官出任，但將禁軍與宦官集團結為一體的事實卻使得宦官的勢力大為增長。因而司馬光對於唐代宦官勢力專權“成於德宗”的論斷是正確的，德宗以後宦官得勢，其後十一位皇帝中竟然有八位是由宦官擁立的，可見神策中尉製對於唐朝曆史的影響是極其重大的。
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李曜出了天子行在，便即轉往華州軍府，待到白虎節堂坐定，就請李筠前來。李筠見禮之後，李曜便直接談起正事，道：“方才某本打算在整編華州兵之後，請子貞為一軍軍使，但與官家一番交談之後，卻有了新的想法，想要問問子貞你的意思。”
李筠麵色平靜，道：“請明公示下。”
“不算什麽示下，隻是征詢一下你自己的意思。”李曜微笑道：“某想請子貞仍回禁中，製衡神策。”
李筠吃驚道：“筠實愚魯，未審明公之意。”
李曜道：“待關中安靖，天子回鑾，我欲稟明官家，使子貞為神策中護軍，分劉季述、王仲先權勢。如此一來，宦官亂政之勢必遭遏製，天下之幸。”
李筠訝然道：“神策中護軍？此雖武職，卻常年為宦官把持，以成定製，如何能夠遂改？況且即便某為中護軍，然有左右中尉在上，又如何能左右神策大局？”
李曜微微一怔，不禁皺眉。李筠見他似乎對神策百年來的發展不甚了解，便將其中緣由說與李曜知曉。[注：附文解釋神策軍的指揮係統變遷，包括變遷的原因。還是那句話，有興趣的讀者可以一觀，沒興趣的讀者請直接無視。看，能更清楚的了解本書中一些劇情的安排邏輯；不看，也不影響閱讀劇情的連貫感。]
李曜聽完，沉吟片刻，忽的展顏一笑，道：“如此說來，天子禁軍原本並非隻有神策，而神策如今已與宦官難以割裂，因此子貞覺得重回神策也改變不了什麽，是也不是？”
李筠點頭稱是。
李曜於是道：“既然如此，破解之法隻有兩個：一是徹底取消神策軍編製，如此宦官也自然就別想挾神策軍亂政；二是重建天子十六衛，以抗衡神策。”他目光炯炯：“取消神策軍編製，此事影響太大，某以為不妥，不如勸陛下恢複國朝舊製，重立十六衛。”
李筠想不到李曜居然想出這麽個主意，不禁啞然，遲疑道：“國朝已無府兵，如何重立十六衛？”
李曜擺手道：“十六衛隻是一說，實則暫時隻立左右羽林。”
“左右羽林？”李筠想了想：“但眼下雖然左右羽林已是虛設，卻仍有十六軍觀軍容使存在，萬一左右羽林建立之後劉季述出任觀軍容使，則羽林軍仍隸其麾下，如何得解？”
李曜哼了一聲，淡淡地道：“自然不容此職存在，況且就算官家真命人為觀軍容使，難道你們就不能效法當年神策舊事，讓他做一回範希朝麽？”
範希朝本是德宗時期平叛名將，但李曜此處所指卻是另有其事。德宗之後宦官的勢力已相當穩固，順宗時，掌權的王叔文集團有欲奪回神策軍權的行動，但因王叔文集團任命的大將範希朝根本指揮不動神策軍而告失敗。
李筠明白過來，又問：“那……左右三軍辟仗使？”
憲宗朝，唐中央的決策機構由於樞密使的出現，從一元製成為了二元製。宦官對朝政的控製力大大增強。此外在軍事力量上，宦官集團除了神策軍外還將其他禁軍囊括進來。通過設置左右三軍辟仗使直接指揮天子六軍，剝奪了原來六軍統軍和大將軍的指揮權。
正是左右辟仗使的出現，意味著禁軍的全部兵權己經落入宦官集團手中。在那種情況下，南衙的力量己經無法與宦官集團抗衡，即使是皇權也逐漸受製於宦官。
這件事李曜知道，因此毫不猶豫地道：“也如對觀軍容使一般處置。”那也就是說，不使皇帝任命這個職務，甚至是說，即便任命了這個職務，他李筠也要無視。
顯然，經過上次假死之事以後，李筠對此毫無排斥，當即點頭：“明公既然如此說了，筠敢不照辦？”但想了想，又想起一事，問道：“既是左右羽林，筠隻能拜領其一，另有一人不知是誰？”
李曜道：“此事是某方才臨時起意，並未確定另一人是誰，不過既然子貞問起，某也可以坦誠地說，十有**會是史國寶。”
李筠笑道：“史將軍乃明公麾下大將，明公居然派他出任羽林大將軍，看來對此事十分關注。”
李曜也笑了笑：“這是自然。”然後麵色嚴肅了一些，沉吟道：“我意，此前解散的那批諸王之軍，可以再次重招回來，選其青壯，組成左右羽林，每軍按照河中編製，為七千人，兩軍一萬四千，輔兵另計。不過此前諸王捧聖、保寧等軍表現太差，軍中那批中低級軍官顯然不能勝任其職，這些職務，某將從河中軍事學院調撥一批學員充任。另外，河中軍正準備實施一項新的製度，屆時左右羽林也可以考慮引入。”
用河中軍中之人將即將新建的羽林軍中下級軍官換血，這在李筠看來完全是情理之中的事，他一點也沒感到奇怪，隻是對於河中軍自己也將實施的“一項新製度”，他卻頗為好奇，問道：“不知是何製度？”
李曜道：“這一製度，目前暫定名為‘指導員’製度，即由河中節度使府向麾下各軍派出‘指導員’，主要負責戰鬥動員、宣傳鼓動、鞏固部隊、瓦解敵軍和執行寬待俘虜政策等工作。”
李筠愕然，李曜卻又補充道：“指導員將與軍事主官同級，同樣參加一切軍事訓練，但原則上不參與戰鬥指揮。指導員從各軍一直下壓到每隊。”
李筠撓了撓頭，道：“聽起來，有些像是參軍？不過，這與主將同級……實在有些令人震驚。”唐朝參軍各職，高者七八品，低的甚至有從九品下，絕對的下級軍官，李曜一下子把幾種參軍的職能加在一塊，然後將其地位提升到與軍事主官同級，這果然是……一項新製度。
李曜隻能再把後世某黨的政委製度改頭換麵、簡單地講解了一下。李筠聽完，眉頭大皺，遲疑了一下，仍是忍不住問：“若是如此，筠有一事，不得不問。”
李曜點頭，道：“子貞請講。”
李筠道：“若是一次出兵，作戰之時，主將與‘指導員’意見不一，到底誰說了算？”
“軍事問題，主將有臨機決斷權。隻是但凡在戰事上出現主將與指導員爭執且最終未能達成一致的情況出現，事後就都必須經過上級指揮機構的核實審查。如果是某軍指揮使與某軍指導員因作戰方法出現糾紛，指揮使強行使用了臨機決斷權，則在事後由節度使府判斷其對錯，是獎還是懲。”
李筠聽了，頓時陷入思考。
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附文：神策軍指揮係統的變更及其緣由。
最開始的時候，神策軍的性質為唐代一支普通的邊軍。在安史之亂爆發後，按照朝廷詔令，由神策軍將衛伯玉領千餘人赴難中原。那麽為什麽神策軍後來能成為一支禁軍，且為唐王朝支柱的軍事力量呢？
其實神策軍完成這一轉變與大宦官魚朝恩有著密不可分且至關重要的聯係。首先來分析第一個問題，神策軍由邊軍到中原軍鎮再到禁軍的過程。唐代前期的禁軍主要有兩大係統，一是南衙諸衛的宿衛體係，二是唐代的北衙禁軍。其中南衙諸衛係統隨著府兵製的瓦解和崩潰已經逐漸消亡，沒有什麽戰鬥力可言。
另一係統的北衙諸軍，主要有左右羽林軍和左右龍武軍。但北衙禁軍在安史之亂爆發後大批隨高仙芝前往平叛，“命仙芝領飛騎、髓騎及朔方、河西、隴右應赴京兵馬，並召募關輔五萬人，繼封常清出憧關進討，仍以仙芝兼禦史大夫。”由此可知羽林飛騎隨軍出征最後於撞關覆滅。而玄宗出逃時身邊的禁軍隻有龍武軍。
玄宗逃至馬嵬驛後，由於發生兵變，太子李亨北上。這時追隨李亨的隻有兩千多禁軍。“時從上惟廣平、建寧二王及四軍將士，才二千人。”但這兩千人還在北上途中折損過半。所以肅宗登基後身邊幾無禁軍可用，故肅宗重新組建了禁軍神武軍。
從《新唐書·兵誌》看，好像肅宗重組了北衙禁軍，並建立了以射生軍為主力的英武軍，禁軍勢力得到了恢複。但此時唐王朝需要的是能夠進行大規模平叛戰爭的軍隊，而這支北衙禁軍卻沒有強大的野戰能力，也就注定了重組的北衙禁軍起不到支撐唐王朝的作用，為神策軍最後成為禁軍埋下了伏筆。
神策軍由衛伯玉率領赴難中原後，參加了唐肅宗乾元元年討伐安慶緒的相州會戰。“其將衛伯玉領神策軍千餘人。赴難於相州城下。”相州之戰唐軍二十餘萬人，九位節度使共同討伐安慶緒，其中包括有中興之功的郭子儀和李光弼等名將。
但如此大規模的戰爭肅宗竟不設統帥，究其原因仍然是安祿山叛亂的後遺症，他對任何武將均不能信任，因而把這支唐軍交給宦官，令魚朝恩為觀軍容宣慰處置使，監理軍事。這樣做的後果使得唐軍在相州城下沒有統一的指揮，九節度自行領兵作戰毫無配合，相州城久攻不下。乾元二年，唐軍與史思明戰於城下時“大風忽起，吹沙拔木，天地晝晦，咫尺不相辨。兩軍大驚，官軍潰而南，賊潰而北，棄甲仗輻重委積於路。”唐軍潰退時，諸軍皆退回本道。衛伯玉率領的神策軍也退到陝州，與魚朝恩同保陝州。“伯玉所領軍號神策軍。以伯玉為軍使。與陝州節度使郭英又同鎮於陝。”神策軍駐防陝州後，處於抵抗史思明的第一線，其在神策軍使衛伯玉的率領下屢立戰功，加之其監軍為魚朝恩，他是深得皇帝信任的宦官，這大大加深了神策軍在唐廷的地位，由於這兩方麵的原因肅宗將神策軍由軍級單位升為節度使一級。“乾元二年十月，逆賊史思明遣偽將李歸仁鐵騎三千來犯，伯玉以數百騎於疆子阪擊破之，積屍滿野，虜馬六百匹，歸仁與其黨東走。以功遷右羽林軍大將軍，知軍事。轉四鎮、北庭行營節度使。獻俘百餘人至闕下，詔解縛而赦之，遷伯玉神策軍節度。”這就使得神策軍由邊軍完成了到中原軍鎮的轉變。
神策軍由一普通軍級單位憑借著戰功和與宦官的聯係成為了正式的中原藩鎮，與陝州節度使同鎮陝州。其首任節度使為衛伯玉，監軍為魚朝恩。但節度使在當時來看有許許多多，論實力與戰功強於神策軍的大有人在，那麽為何單單是神策軍最終成為了禁軍呢，僅僅是因為神策軍原駐地洮州失陷，神策軍無地可駐才成為禁軍嗎？其實不然，神策軍成為禁軍是與一位神策軍的領導者有重大關係的，這個人便是宦官魚朝恩。魚朝恩先為神策軍的監軍，後成為神策軍實際的控製者。
神策軍升為藩鎮後衛伯玉與陝州節度使郭英又同鎮陝州，其節度兵馬使為李忠臣。但不久衛伯玉便因功進京，神策軍交由陝州節度使郭英乂兼統。未幾，郭英乂於“廣德元年入朝為尚書右仆，衛伯玉出鎮荊南。”神策軍便由魚朝恩統率，同時原陝州節度使的軍隊也由魚朝恩一並統率。神策軍由地方藩鎮進入京師的契機於廣德元年出現。是年發生了吐蕃入寇的大事。
吐蕃在安史之亂期間趁唐軍赴難中原，“吐蕃入大震關，陷蘭、廓、河、洮、岷、秦、成、渭等州，盡取河西、隴右之地。唐自武德以來，開拓邊境，地連西域，皆置都督、府、州、縣。開元中，置朔方、隴右、河西、安西、北庭諸節度使以統之，歲發山東丁壯為戍卒，增帛為軍資，開屯田，供糧糧，設監牧，畜馬牛，軍城戍邏，萬裏相望。及安祿山反，邊兵精銳者皆征發入援，謂之行營，所留兵單弱，胡虜稍蠶食之；數年間，西北數十州相繼淪沒，自鳳翔以西，邠州以北，皆為左衽矣。”占據河隴地區的吐蕃在地理上占有優勢，長期進攻中原。
廣德元年，吐蕃入寇涇州，邊疆危機。而程元振封鎖消息，使得唐朝沒有采取相應的對策，直至吐蕃兵臨邠州代宗才得知此事，急令郭子儀領軍抗擊。但為時已晚，“上方治兵，而吐蕃已度便橋，倉促不知所為。丙子，出幸陝州，官吏藏竄，六軍逃散。”在此情形之下，代宗倉皇不知所措，中央禁軍卻再次逃散，難堪一戰。而此時隻有魚朝恩率在陝之神策軍前來護駕，才使得代宗轉危為安。立此大功，代宗對於魚朝恩及其率領的神策軍信任有加。後吐蕃退去，魚朝恩與神策軍皆由此進入京師。且在此過程中，代宗將各地趕來勤王的兵馬皆交予魚朝恩統率，悉號神策軍。故而神策軍完成了其第一次較大規模的擴充，正式進入京師。
宦官魚朝恩本就是代宗所寵信的心腹，又在這次吐蕃入侵中立有救難之功。於是代宗以魚朝恩為天下觀軍容宣慰處置使、知神策兵馬使，專典禁軍。魚朝恩率領神策軍進入京師，本人也成為繼程元振之後又一位控製朝政的宦官。《舊唐書·魚朝恩傳》記載“時四方未寧，萬務事殷，上方注意勳臣，朝恩專典神策軍，出入禁中，賞賜無算。”魚朝恩憑借神策軍進入京師，他深知神策軍就是他權力的最好保障，因而在其掌握大權期間，對神策軍的實力進行了根本性的提升。
首先是使神策軍正式成為禁軍。永泰元年九月，唐叛將仆固懷恩誘吐蕃、回紇入寇京城地區，十數萬蕃軍逼近京師。唐代宗下令京師戒嚴，“上親率六軍屯苑內。庚戌，下詔親征。內官魚朝恩上言，請括私馬，京城男子悉阜衣團結，塞京城二門之一。”魚朝恩率神策軍屯苑中。吐蕃退去後，神策軍正式駐防禁苑成為了中央禁軍，完成了身份的轉變，成為禁軍的神策軍隨後便迎來了其發展史上的一次高峰。
永泰二年，魚朝恩的權勢因二次護駕而再次擴大，他的官職和爵位除原有的“開府儀同三司、兼右監門衛大將軍、仍知觀軍容宣慰處置使、知內侍省事、內飛龍閑廄使，內弓箭庫使、知神策軍兵馬使、上柱國、馮栩郡開國公魚朝恩，……(又加)可行內侍監，判國子監事，充鴻腫禮賓等使，封鄭國公，食邑三千戶。’，魚朝恩之權勢比之其前輩更是有過之而無不及。“朝恩態橫，求取無厭，凡有奏請，以先允為度，幸臣未有其比。”在這種情況之下，與魚朝恩共榮辱的神策軍的地位和實力自然也就大大的提高了。
代宗時，中央禁軍並非隻有神策軍一支，但由於神策軍的性質為野戰部隊，戰鬥力非其他禁軍可比，而且神策軍是魚朝恩的親信部隊，使神策軍實力居於其他禁軍之上，可以有利於魚朝恩壓製群臣，挾製天子，故魚朝恩對神策軍的擴充十分關注。
魚朝恩擴大神策軍實力的途徑主要有兩種：一是由神策軍中的將領充任其他地區的節度使，以達到擴充實力的目的。另一種是將其他地區的兵馬和勇將納入神策軍體係。自從魚朝恩進入京師以來，通過以上兩種方式擴充實力的例子比比皆是，如廣德元年魚朝恩剛剛進入京師，便“以魚朝恩部將皇甫溫為陝州刺史，周智光為華州刺史。”將自己的勢力擴大到京畿。而將其他兵馬納入的主要有：邢君牙部、尚可孤部、郝廷玉部、陽惠元部、侯仲莊部等。
這些來自不同部隊的精兵猛將都是富有戰鬥經驗的野戰部隊，他們的加入使得神策軍的戰鬥力大大的提高了。注入了新鮮血液和力量的神策軍，為其以後的發展奠定了更堅實的基礎。
此外，一支軍隊要想有強大的力量，也離不開堅實的物質基礎保障。在當時來看，神策軍要想壯大自己，所需要的物質基礎一方麵是依靠中央財政的支持，另一方麵就是要有自己的地盤，也就是要有自己的根據地。作為神策軍的主帥，魚朝恩自然也深知這一點，他於大曆四年(769年)二月將京師西北地區的諸多城鎮劃撥於神策軍名下。
“壬寅，以京兆之好疇、鳳翔之麟遊、普潤隸神策軍，從魚朝恩之請也。”
“以興平、武功、鳳翔之扶風天興與神策軍，朝恩利其土地，自封殖，不知為虞也。”
上述軍鎮的獲得對於神策軍來說有著非凡的意義，這意味著神策軍進入京師成為禁軍後，其勢力從京師再次輻射到地方。使得神策軍不僅僅是唐王朝一支普通的駐紮在京師的禁軍，更是一支由駐紮京師的禁軍與長期在京瓷地區的野戰部隊的混合體。因而神策軍的性質是禁軍與野戰軍混合的特殊部隊。也正是因為神策軍的這種特殊性質，才使得這支中央統轄的軍隊能夠長久的保持戰鬥力，在唐後期百餘年的曆史中成為唐朝的擎天支柱。此外神策軍有中央禁軍的名號，給賦優於其他諸軍，所以各地軍帥均願遙隸神策軍，成為各地的神策行營。這也充分顯示出神策軍的包容性。
上述神策軍的重要發展，從中原地區的普通藩鎮到進入京師進而成為禁軍再輻射勢力於地方。這一複雜的轉變除了其所遇的機遇外，主要的成績還是應算在魚朝恩的身上。宦官勢力的增長和提攜是神策軍發展壯大的主要原因。
首先，神策軍僅僅是赴難中原的數十支邊軍中的一支而己，在故地淪喪之際為何隻有神策軍被劃出土地作為其屯駐之地。究其原因，這主要是因為魚朝恩是其監軍，而魚朝恩又是皇帝的親信，故而神策軍有了棲身之所。其次，神策軍升為藩鎮難道僅靠衛伯玉的軍功嗎？這恐怕也是力有不逮吧。衛伯玉雖有戰功但也絕沒有大到可以將其統領的邊軍升為藩鎮，那麽神策軍為什麽能夠做到這一點呢，再究其原委還是因為魚朝恩為了擴大勢力，加之他與衛伯玉關係親密，故而在中央施加影響才達到的。再次，從神策軍由地方進入京師的過程看，為何在吐蕃入寇代宗出幸時，選擇神策軍的駐地陝州呢？在當時的情形下陝州並非唯一的可選之地，而代宗欽點陝州是否與陝州的駐軍神策軍的統帥魚朝恩有關呢？答案是肯定的。因為魚朝恩不僅與代宗關係良好，而且與當時在中央的權閹程元振也是親密無間的。因而在當時的情形下，代宗自然會選擇自己的親信作為避難地，而代宗選擇陝州也就等於選擇了神策軍進入京師的道路，鋪就這條路的人便是魚朝恩。
最後，神策軍的勢力從京師再次到達地方也是靠著魚朝恩在中央的權勢。綜上，我們可以說神策軍早期的發展壯大，其功勞應首推魚朝恩。而魚朝恩從身份上看是一位宦官，這也就使得神策軍這支禁軍與野戰軍相結合的特殊禁軍從其擁有這一特性起便與宦官勢力息息相關，密不可分。
魚朝恩在代宗朝後期愈加跋啟。大曆五年，唐代宗聯合宰相元載意欲誅殺魚朝恩。為了防備魚朝恩所掌握的禁軍，元載先分化瓦解魚朝恩的勢力。“元載乃用左散騎常侍崔昭尹京兆，厚以財結其黨皇甫溫、周皓。溫方屯陝，而皓射生將。自是朝恩隱謀奧語，悉為帝知。”元載做好了這一步後便對魚朝恩下手了。
“方寒食，宴禁中，既罷，將還營，有詔留議事。朝恩素肥，每乘小車入宮省。帝聞車聲，危坐，載守中書省。朝恩至，帝責其異圖，朝恩自辯悖傲，皓與左右禽隘之，死年四十九，外無知者。帝隱之，下詔罷觀軍容等使，增實封戶六百，內侍監如故。”
魚朝恩死後，神策軍雖暫不由宦官執掌，但為安撫軍隊仍由魚朝恩原來的部下管理。從大曆五年(770年)三月開始至德宗建中四年(783年)十月，這十三年的時間中神策軍均由武將執掌，凡曆三任。魚朝恩死後首先接任的是劉希逞和王駕鶴，二人分別為神策都虞候和神策兵馬使，同掌禁軍。劉希逞後因語出不遜為王駕鶴告發，隨即被賜死。王駕鶴在大曆十四年被解除兵權改為白誌貞統軍。
從代宗後期到德宗前期這十多年來，代宗深感其前期之宦官的飛揚跋啟，自魚朝恩死後不再讓宦官掌握兵權。德宗即位之初也秉承其父疏遠宦官的政策，使得宦官的勢力在這一階段有所衰落。這引起了宦官集團的的不滿。
“上初即位，疏斥宦官，親任朝士，而張涉以儒學入侍，薛邕以文雅登朝，繼以贓敗。宦官武將得以借口，曰：‘南牙文臣贓動至巨萬，而謂我曹濁亂天下，豈非欺罔邪！’於是上心始疑，不知所倚仗矣。”
在此期間，神策軍作為禁軍的主力也忙於四處征戰。見於史料的有：
“德宗即位，吐蕃寇劍南，時節度使崔寧朝京師，三川震恐，乃招晨將神策兵救之，授太子賓客。最乃逾漏天，拔飛越，廓清肅寧三城，絕大渡河，獲首虜千餘級，虜乃引退，因留成都數月而還。”
“發京西防秋兵萬二千人戍關東。上禦望春樓宴勞將士，神策將士獨不飲，上使潔之，其將楊惠元對曰：‘臣等發奉天，軍帥張巨濟戒之曰：‘此行大建功名，凱旋之日，相與為歡。苟未捷，勿飲酒。’故不敢奉詔。’及行，有司緣道設酒食，獨惠元所部瓶嬰不發。上深歎美，賜書勞之。”
建中二年(781年)由於河北藩鎮的繼承問題，魏博、成德、淄青等藩鎮相繼叛亂，德宗任用淮西節度使李希烈、盧龍節度使朱滔前往平叛。不料德宗所用非人，事態發展到李希烈和朱滔也加入叛軍的陣營。魏博田悅、成德王武俊、淄青李納和盧龍朱滔同時稱王，李希烈竟公然稱帝。使得這次叛亂的規模持續擴大，形勢也愈加於唐軍不利。
神策軍本來在京瓷地區鎮守，但為平定這次叛亂也分批不斷開赴前線。“建中二年，魏博田悅反，將兵圍臨洛、邢州，詔以晨為神策先鋒都知兵馬使，與河東節度使馬隧、昭義節度使李抱真合兵救臨洺。”其結果就是本來用以鎮遏關中的神策軍幾乎全部離開了京畿地區，造成京師守備的空虛。在這種形勢下，德宗仍令神策軍征討四方。為了補充神策軍的兵員，隻有在京城大量招募市井之徒用以充實數量。《通鑒》卷268建中四年四月條記：“上以神策軍使白誌貞為京城召募使，募禁兵以討李希烈。”但這次募兵的兵員質量卻十分糟糕，所募之兵皆非有戰鬥力可言之軍。
“建中四年，李希烈陷汝州，命誌貞為京城召募使。時尚父子儀端王傅吳德令仲孺家財巨萬，以國家召募有急，懼不自安，乃上表請以子弟率奴客從軍，德宗嘉之，超授五品官。由是誌貞請令節度、觀察、團練等使並嚐為是官者，令家出子弟甲馬從軍，，亦與其男官。是時豪家不肖子幸之，貧而有知者苦之。自是京師人心搖震，自不保家室。時禁軍募致，悉委誌貞，兩軍應赴京師，殺傷殆盡，都不奏聞，皆以京師沽販之徒以填其闕。”
對於此時京城之形勢，當時的有識之士早已看出有累卵之危，段秀實就向德宗諫言：
“初，秀實見禁兵寡少，不足以備非常，乃上疏曰：‘臣聞天子曰萬乘，諸侯日千乘，大夫曰百乘，此蓋以大製小，以十製一也。尊君卑臣，強幹弱枝
之義，在於此矣。今外有不庭之虜，內有梗命之臣，竊觀禁兵不精，其數全少，卒有患難，將何待之！且猛虎所以百獸畏者，為爪牙也。若去其爪牙，則犬犬彘馬牛悉能為敵。伏願少留聖慮，冀稗萬一。”
陸贄也為此向德宗進言，但德宗對於這一問題卻始終沒有重視起來。
建中四年十月，德宗詔徑原節度使姚令言率領徑原之師前往增援平叛，但在徑原兵途徑長安時，由於稿賞問題激化了矛盾，徑師竟然發生了嘩變。如此禍起肘腋，德宗令神策軍前往迎敵，卻不料在京城的神策軍竟然無一人前往。德宗無奈隻有倉皇出逃。而在逃跑的過程中，緊緊跟隨唐德宗護駕的竟隻有宦官竇文場和霍仙鳴所率之人。文武大臣如姚令言、源休、張光晨等紛紛附逆，叛軍遂擁立朱沈為帝。德宗逃至奉天後，朱砒立即向奉天進軍，唐王朝頃刻之間就有覆亡的危險。而此時在河北平叛的神策軍主要有李最部、陽惠元部和尚可孤部等。李晨等聽聞徑師之變，立刻從河北回軍平叛。從河北回師的這幾支神策軍本就為原鎮守京城的精銳之師，戰鬥力強，且這些神策軍將也多為良將。李晨、尚可孤和邢君牙等皆能精誠團結，配合作戰。其間雖又經朔方赴難之李懷光的叛亂，但仍能憑借以神策軍為主力平息叛亂，使德宗重回長安，唐朝轉危為安。
這次徑師之變對唐德宗打擊甚大，使他全麵改變了建中年間的政策。對於河北藩鎮父子相繼的情況不再過問，而對於中央禁軍來說，最大的變化就是將禁軍的主力神策軍重新交由宦官執掌。因而徑師之變最大的贏家有兩個，一個是神策軍，另一個是宦官集團。這次能夠鎮壓叛亂，克複京師對唐王朝有再造之功的軍隊便是神策軍。它強大的戰鬥力和對唐王朝無比的忠誠，都在德宗心裏留下了深深地印象。從戰鬥力來看，神策軍能夠在形勢不利的情況下多次扭轉戰局，最終平定所有叛軍；從忠誠上看神策軍的表現也是無可比擬。由於種種原因，前來赴難的朔方節度使李懷光竟然也發生叛亂，這對德宗的心理造成了很大衝擊，與神策軍形成了鮮明的對比，更加深化了德宗對神策軍的好感。在徑師之變中因為原神策軍統帥白誌貞的無能，使得德宗被迫出逃。而在此過程中許多文武大臣都背叛了唐朝成為逆臣，這些人中有德宗曾經甚為器重和信任的臣子，如姚令言、李忠臣和朱批等。故而這種情況使得德宗對於這些文臣武將均產生了不信任感。
反觀宦官集團在這次事變中的表現，宦官竇文場、霍仙鳴自始至終均忠心耿耿的陪伴在德宗左右，並率領衛士勤王護駕。這些情況使得德宗在心理上產生了對比。一方麵是紛紛附逆的文臣武將，而另一麵卻是忠心耿耿的宦官集團。自然而然，德宗對於宦官集團產生了強烈的信任感和親切感，於是摒棄了建中初年疏斥宦官，親任朝士的政策，開始大規模的放手使用宦官。
從深層次講，在唐德宗時期，對於皇權統治的主要矛盾仍然是藩鎮與中央政權之間的矛盾，出現了李希烈、朱泚等欲取唐而代之的藩帥。而皇權與宦官之間的矛盾在當時來看並不是主要的矛盾。因而在徑師之變後，德宗一改建中年間的政策，再次將兵權交給宦官。這也是中唐以來唐朝最高統治者對武將不信任和防範政策的延續。
德宗自興元返回後，對於神策軍的統轄權進行了重新的安排。《唐會要》卷72《京城諸軍》載：“興元克複。晨出鎮鳳翔。始分神策為左右廂。令內官竇文場王希遷。分知兩廂兵馬。”將神策軍分為左右廂，分別以宦官統轄。但對於神策軍分為左右廂的時間，史料中的記載相互矛盾。在《新唐書·兵誌》中記載在唐代宗永泰年間神策軍便已經分為左右廂。唐長孺先生在這個問題上認為在興元以前神策軍不可能分為左右廂，其神策兵馬使實為神策都知兵馬使的偶誤。而對於史書上屢屢出現的關於神策軍分左右的記載，如：《舊唐書·李晨傳》雲：“代宗留居宿衛，為右神策都將。”等。黃樓在其論文中認為“此時的神策軍左右廂是指如藩鎮軍隊中的左右廂，皆統於節度使下，實為一軍。而現在所討論的分為左右廂，並不統於一軍，而是分由兩位宦官監軍，實為兩軍。”我認為最後一種說法在現階段來看較為合理，神策軍分兩廂的時間應為興元克複之後，其他史料所載代宗年間便出現的神策左右兩軍的記載應為同一軍內的左右兩廂，所以神策軍正式擴充為左右兩廂的時間應該是唐德宗興元元年。
從興元元年(784年)十月德宗令竇文場與王希遷兩位宦官任神策軍左右廂兵馬使，便重新開啟了宦官把持軍權的曆史。此後德宗重建神策軍的步伐繼續前行。貞元二年(786年)九月，德宗對實力日益強大的神策軍從組織結構上進行了改編，將原神策左右廂擴充為神策左右軍。設置大將軍二人，正三品；將軍二人，從三品。《唐會要》卷72《京城諸軍》：“貞元二年九月二日。神策左右廂。宜改為左右神策軍。每軍置大將軍二人。秩正三品。將軍各二人。從三品。其職田棒錢手力糧料等。同六軍十二衛。”另外設置“監勾當”的職位，令中宮充任。使得宦官對神策軍擁有一定的領導權，但此時的神策軍並非完全由宦官執掌，“監勾當”的職位表明其性質仍為監軍。而神策軍大將軍與將軍對神策軍也有指揮權。《冊府元龜》卷134《帝王部·念功門》：
“三年十一月癸亥，以神策軍大將軍莫仁摧為左曉衛上將軍。丁卯，以河東兵馬使兼禦史大夫張元芝為神策軍大將軍。己已，詔：‘奉天定難功臣、左神策將軍兼禦史大夫武陵郡王孟日華於洪州安置，仍賜絹百匹，充家口路糧，至彼委本道都團練使給十人衣糧，以時存問’。初仁摧出官，日華自謂代之，既授張元芝，日華忿於眾曰：‘吾於國有功，且久次當遷，今以大將軍授元芝，吾寧貶黜不能事也。朝廷用人失序，何以致理。’大垢拂衣而出。監軍竇文場大怒，列狀請誅。帝念其功，故黜謫之。”
從這段史料中可知神策軍大將軍莫仁耀和將軍孟日華在神策軍中是擁有一定實權的，而宦官的權力雖然沒有達到直接處置神策軍將軍的程度，但由於皇帝的信任和支持完全掌握神策軍也隻是時間問題。
神策軍的控製權完全交予宦官是在貞元八年十一月，以左神策軍大將軍柏良器左遷右領軍為標誌，自此宦官開始全麵掌控神策軍。
“左神策大將軍柏良器，募才勇之士以易販篙者，監軍竇文場惡之。會良器妻族飲醉，寓宿宮舍。十二月，丙戌，良器坐左遷右領軍。自是宦官始專軍政。”
貞元八年後，原神策軍大將軍與將軍再無實權成為了一種虛職。宦官集團雖然掌握了神策軍的全部權力，但在職位設置上來說，其仍然是監軍性質，沒有名正言順的職位。故而在貞元十二年(796年)，唐德宗專設左右神策軍護軍中尉一職，以竇文場和霍仙鳴充任。“以監勾當左神策竇文場、監勾當右神策霍仙鳴皆為護軍中尉，監左神威軍使張尚進、監右神威軍使焦希望皆為中護軍。”
神策中尉的設立，標誌著宦官集團典兵的製度化。宦官從李輔國開始初掌禁兵，後經過程元振、魚朝恩相繼領兵，但這些權閹都是憑借自己的個人權勢執掌禁軍，屬於個人行為沒有形成製度化。故而這些權閹的個人權勢一旦消失，宦官典禁軍的權力也可能隨之消失，如魚朝恩死後便不再由宦官典軍。但神策中尉製的設立，就意味著宦官集團不再是憑借個人權力來掌控禁軍，而是通過正式的行政職務用正規的製度來控製軍隊。這樣就使得整個宦官集團與神策軍緊密的結合起來成為一體。即使中尉易人，也不會影響神策軍與宦官集團的關係。但同時也應該看到德宗雖然將兵權交到宦官手中，卻將神策軍分為了左右兩軍且分別由不同的宦官充任，使得神策左右軍之間有所製衡，不至於出現肅代時期由一人獨掌禁軍的情形，最大限度的減輕了宦官集團對於皇權的威脅。
所以神策中尉製的建立，無疑是中唐以降在中央政局權力分配上發生的一件有深遠意義的大事，以製度化的方式確立宦官典兵製度。雖然德宗將神策中尉由兩位宦官出任，但將禁軍與宦官集團結為一體的事實卻使得宦官的勢力大為增長。因而司馬光對於唐代宦官勢力專權“成於德宗”的論斷是正確的，德宗以後宦官得勢，其後十一位皇帝中竟然有八位是由宦官擁立的，可見神策中尉製對於唐朝曆史的影響是極其重大的。