第一節外戚王氏的專權
武帝死後，經昭帝和宣帝兩朝，和平而繁榮的兩朝，凡四十四年，而至元帝。
當元帝做太子時，他的愛妃夭死，臨死時，自言死於非命，由妾婢詛咒所致。太子悲痛到極，許久不去接近宮裏任何女人，長日精神恍惚的。宣帝很替他擔心，叫皇後覓些女子，可以開解他的。皇後選了五人，等他來朝時，給他瞧見，並囑近身的太監暗中探聽太子的意思。太子本來沒有把這五人看在眼裏，怕拂母後意，免強答道：內中有一人可以，卻沒明說是誰。那太監見五人中獨有一人穿著鑲大紅邊的長褂，並且坐的挨近太子，認為就是她，照稟皇後，皇後便命人把她送到太子宮裏。她叫做王政君，當年她就生了嫡皇孫，即後來的成帝。
元帝即位，王政君成了皇後，嫡皇孫成了太子。元帝晚年，太子耽於宴樂，很使他失望。而皇後又已失寵。他常想把太子廢掉，而另立他新近所戀一個妃嬪的兒子。當他最後臥病時，這妃嬪母子常在他跟前，皇後和太子難得和他見麵；他屢次查問從前景帝易置太子的故事。是時皇後、太子和太子的長舅王鳳，日夜憂懼，卻束手無策，幸虧因一位大臣涕泣力諫，元帝竟息了心。
成帝之世，王鳳四兄弟相繼以“大司馬”的資格（大司馬乃是當時最高的軍政長官）輔政。據王鳳的同僚劉向在一封奏章裏的觀察：
王氏一門，乘朱輪華轂者二十三人。青紫貂蟬，充盈幄內，魚鱗左右。大將軍（王鳳）乘事用權，五侯（鳳諸弟）驕奢僭盛，並作威福，擊斷自恣。……尚書九卿，刺史郡守，皆出其門。筦執樞機，朋黨比周，稱譽者登進忤恨者誅傷。遊談者助之說，執政者為之言，排擯宗室，孤弱公族，其有智能者，尤非毀而不進。……兄弟據重宗族盤互。曆上古至秦漢，外戚僭貴，未有如王氏者也。
王鳳諸弟繼任時，雖然不能像他那樣專權獨斷，但王家的勢焰，並沒有稍減。
王太後的兄弟共八人，惟獨弟曼早死，沒有封侯，太後很憐念他，他的寡婦住在宮裏，撫育著幼子王莽。王氏眾侯的公子，個個驕奢淫逸，隻知講究車馬聲伎。惟獨王莽謙恭儉樸，勤學博覽，交結賢俊，穿著得同儒生一般。他對寡母，對諸伯叔，對寡嫂孤侄，無不處處盡道，為人所不能為。王鳳病，他在跟前侍候，親自嚐藥，蓬頭垢麵，衣不解帶，一連好幾個月。王鳳臨死，特別把他托付給太後和成帝，其他諸伯叔也無不愛重他。他不久便被升擢到侍中（宿衛近臣）並封新都侯。他爵位愈尊，待人愈敬謹。散貲財車馬衣裘，以贈送賓客，贍養名士，又廣交名公巨卿。於是在朝的推薦他，在野的頌讚他，他隱然為一時人望所寄了。
成帝綏和元年（公元前8年）王莽的叔父大司馬王根因病辭職，薦莽自代。這時莽才三十八歲。他雖位極人臣，自奉仍如寒素。有一回，他的母親病，公卿列侯的夫人來問候，他的夫人出迎，衣不拖地（是時貴婦的衣服是拖地的）。用粗布做“蔽膝”，來賓隻當她是婢仆，問知是大司馬夫人，無不吃驚。他把受賞賜所得的貲財完全散給寒士。又延聘賢良，以充屬吏。他的聲譽隨爵位而起。
次年三年，成帝死，絕後，以侄定陶王嗣位，是為哀帝。王政君雖然升級為太皇太後，王氏的權勢卻暫時為哀帝的祖母家傅氏和母家丁氏所壓倒。是年七月，王莽稱病去職。 第二節哀帝朝的政治
王莽去職前一月，漢廷議行一大改革，這改革方案的主要條目如下：
（一）一切貴族，官吏及平民，“名田”（謂私有田土）皆不得過三十頃。三年後，過限的充公。
（二）商人皆不得“名田”為吏。
（三）諸侯王蓄奴婢不得過二百人，列侯公主不得過一百人，關內侯及吏民不得過三十人。年六十以上，十以下，不在數中。三年後過限的充公。
（四）官奴婢，年五十以上，解放為平民，宮人年三十以下，出嫁之。
（五）廢除“任子令”。任子令的規定是，官吏二千石以上，任職滿三年，得蔭子弟一人為“郎”，即皇帝的侍從（這種特權的廢除，宣帝時已有人主張）。
（六）增加三百石以下的官吏的俸祿。
這改革案的發動人師丹在建議裏說道：
古之聖王，莫不設井田，然後治乃可平。孝文皇帝承亡周亂秦兵革之後……民始充實未有並兼（資產集中在少數富豪手，當時叫做“並兼”或兼並），故不為民田及奴婢為限，今累世承平，豪富吏民，貲數巨萬（謂萬萬），而貧弱愈困。蓋君子為政貴因循而重改作；然所以有改者將以救急也。亦未可詳，宜略為限。
我們把這些話和上一章所載六十年前董仲舒對武帝說的話對讀，便可見一個時代要求的持續性。
這改革案和王莽的關係，史無明文，但從他日後在政治上的措施看來，他讚成這改革案是無可疑的。
這改革案奏上後，一時奴婢田地的價值大減。但丁、傅兩家和哀帝的嬖臣董賢覺得它於自己不便，哀帝詔暫緩施行，結果被判了無期徒刑。不久，哀帝賜董賢田二千頃，就把這改革案中最重要的項目宣告死刑。
董賢是我國曆史中一個極奇特的腳色。哀帝即位時，他才十七歲，比哀帝少三歲。他生得異常姣好，哀帝做太子時早已傾心於他，即位後，依然時常與他同臥起。他們間有一件千古傳為話柄的事，一日午睡，董賢枕著哀帝的衫袖，哀帝要下床，卻怕驚醒了董賢，把衫袖剪斷而起。他對董賢的賞賜，使得他死後董氏家產被籍沒時，賣得四十三萬萬，這還不足為奇。董賢甫二十二歲，在政治上沒有做過一點事，便被冊為大司馬，冊文裏並且用了“允執厥中”的典故，那是《書經》所載，帝堯禪位於舜時說的話。這冊文已夠使朝野驚駭了。不久哀帝宴董賢父子，酒酣，從容對董賢說道：“吾欲法堯禪舜如何？”
哀帝想效法帝堯，原有特殊的曆史背景。秦漢以來深入人心的“五德終始”說早已明示沒有一個朝代能夠永久。而自昭帝以來，漢運將終的感覺每每流露於儒生，方士之口。昭帝時有一位眭孟因天變上書，有一段說道：
先師董仲舒有言，雖有繼體守文之君，不害聖人之受命。漢家堯後（謂漢高帝為帝堯的後裔）有傳國之運，漢帝宜……求索賢人，禪以帝位，而退自封百裏，如殷周二王後，以承順天命。
眭孟雖然以妖言伏誅，其後二十年，在宣帝時，有一位蓋寬饒，亦以同類的言論送死。成帝時，大臣穀永因天變上書，也說道：“白氣起東方，賤人將興之征也；黃濁（塵）冒京師，王道微絕之應也。”稍後，亦在成帝時，方士甘忠可昌言：“漢家逢天地之大終，當更受命於天。”並且供獻種種重要“受命於天”的法術。忠可雖以“假鬼神罔上惑眾”死於獄中，他的弟子夏賀良又把他的一套向哀帝進獻。原來哀帝即位後，久病無子。賀良用這類的話恫嚇他：“漢運已經中衰，應當重新接受天命。成帝不應天命，所以絕嗣。如今陛下久病，天變屢次出現，這就是上天的譴告。”哀帝信了他的話，改建平二年（公元前5年）為“太初元將”元年，自號為“陳聖劉太平皇帝”，改刻漏百度為百二十度，並大赦天下。這些就是“更受天命”的法術。但是一切實行後，毫無效驗。哀帝在計窮望絕之下，又被一種異常的情感所驅使，便自覺或不自覺地要實行眭孟的主張了。
哀帝冊命董賢為大司馬是在元壽元年（公元前2年）十二月。次年六月，他還沒有“法堯禪舜”，便倉卒死了。 第三節從王莽複起至稱帝
王莽罷政後不久，被遣歸“國”（即本封的新都，在今河南）閉門韜晦了三年。吏民上書替他訟冤的有一百多次。後來應舉到朝廷考試的士人又在試策裏大大訟讚王莽的功德。哀帝於是召他還京，陪侍太皇太後。他還京年餘，而哀帝死。哀帝又是絕後，他的母後及祖母又皆已前死，大權又回到太皇太後手，這時她七十二歲了。王莽於哀帝死後不幾日，以全朝幾乎一致的推舉，和太皇太後的詔令，複大司馬職。是年九月，他才選了一個年方九歲的中山王做繼任的皇帝，這時朝中已沒有和王莽不協，或敢和王莽立異的人了。次年，王莽既進號太傅安漢公，位諸侯王上，太皇太後又從群臣的奏請，下詔道：
自今以來，惟封爵乃以聞。他事安漢公四輔平決。州牧（成帝末王莽為大司馬時，罷刺史，於每州設長官，稱州牧）二千石，及茂材吏初除奏事者，輒引入至近署，對安漢公考故官，問新職，以知其稱否。
平帝雖名為天子，連自己的母親衛後也不得見麵。她被禁錮在中山，因謀入長安，全家被誅滅。不久平帝亦鬱鬱而死。他一共做了五年傀儡。在這五年間，王莽行了不少的惠政和善政，舉其要者如下。他大封宗室和功臣的後裔，前後不下二百人。他令官吏自“比二千石”以上，年老退休的，終身食原俸三分之一。值凶年，他獻田三十頃，錢百萬，以與貧民，同僚仿行的二百三十人。他在長安城中起了五條街，房屋二百所，給貧民居住。他立法，婦女非身自犯法，不受株連；男子八十以上七歲以下，非家犯大逆不道，被詔名捕，不得拘係。他賜天下鰥寡孤獨及高年人以布帛。他在郡（王國同）縣（侯國同）鄉聚（較鄉為小）皆設公立學校；在郡的稱“學”，在縣的稱“校”，每所置經師一人；在鄉的稱“庠”，在聚的稱“序”，每所置《孝經》師一人。（《孝經》是戰國末出現的一部勸孝的書，托為孔子和弟子對話的記錄。）他擴充太學，增加博士人數至每經五人；於《五經》之外又添立《樂經》；學生增加至萬餘人，又給太學建築宏偉的校舍，其中學生宿舍就有萬多間。他征求全國通知逸經、古記、天文、曆算、樂律、文字訓詁、醫藥、方技、和以《五經》、《論語》、《孝經》、《爾雅》（秦漢間出現的講訓詁的書）教授的人，由地方官以優禮遣送到京；前後應征的凡數千人，皆令在殿庭上記述所學。他又曾奏上“吏民養生，送終，嫁娶，田宅，奴婢之品”；所謂“品”就是分等級的限製。董仲舒、師丹的建議他又打算實行。可惜這方案提出不久，適值衛氏之獄，又被擱起，後來不知何故，竟沒有重提，其詳細節目不得而考了。
謳歌和擁戴王莽的人自然不會缺少。當平帝選後，王莽拒絕把女兒參加候選時，就每日有千餘人，包括平民、學生和官吏，守闕上書，“願得公女為天下母”，結果他的女兒不待候選便直接做了皇後。當皇後正位後，群臣請求給他“大賞”時，就有八千多人上書附和。當他拒絕接受賞田時，就先後有吏民四七八萬七千五百七十二人，上書朝廷，聲言對他“亟宜加賞”。
在這時期，王莽處處以周公為榜樣，朝野也以周公看待他。傳說周公輔政時，有南方遠夷越裳氏來獻白雉，為周公功德及遠的表征；是時也有益州塞外（今安南境）蠻夷，自稱越裳氏，來獻白雉和黑雉，其後四夷聲言因慕義而來朝貢的絡繹不斷。周公“托號於周”，所以朝廷的公論要給王莽以安漢公的稱號。周公位居總領百僚的太宰，所以朝廷的公論要為他特設“宰衡”一職，位在諸侯王之上（宰衡是兼采太宰和阿衡之號，商湯大臣伊尹，號阿衡，曾輔湯孫太甲）。周公的七個兒子都封為諸侯，所以朝廷的公論要把他的兩個兒子（他原有四子，一因殺奴，為他迫令自殺；一因助衛氏，伏誅；後來又一因謀殺他，為他迫令自殺）都封侯。最後，傳說周公當成王幼小時，曾暫時替代他做天子，謂之“居攝”，於是就有一位侯爵的宗室上書，說“今帝富於春秋，宜令安漢公行天子事，如周公”。這件想象的史事正要開始重演時，平帝病死，又是絕後。是月就有人奏稱，武功縣長淘井，得白石，上有丹漆寫的文字：“告安漢公莽為皇帝。”王莽卻經間卜和看相之後，選了一個最吉的兩歲的宗室子嬰，做平帝的後嗣，同時他受同僚的推戴和太皇太後勉強下的詔令，實行“居攝”，他令臣民稱他為“攝皇帝”。他的祭祀及朝見太皇太後時，自稱“假皇帝”（假有代理之意，非言偽）。
在王莽“居攝”的頭兩年間，安眾侯劉崇及東郡太守翟義先後起兵討伐他，皆敗死。第三年（公元8年），宣示天意要王莽做皇帝的“符命”接疊而起，是年十一月，王莽奏上太皇太後，請（許莽）：
共事神祗宗廟，奏言太皇太後，孝平皇後，皆（仍）稱假皇帝，其號令天下，天下奏言事，毋言攝，以居攝三年為初始元年，漏刻以百二十為度，用應天命。臣莽夙夜養育，隆就孺子，令與周之成王比德；宣明太皇太後威德於萬方，期於富而教之。孺子加元服，“複子明辟”（謂待子嬰長大後，還他帝位），如周公故事。
次月，某日黃昏時，有梓潼人哀章，穿著黃衣，拿了一個銅盒，送到漢高祖廟。盒裏裝著兩卷東西：一卷題為《天帝行璽金匱圖》，一卷題為《赤帝行璽劉邦傳子黃帝金策書》。策書的大意是說王莽應為真天子，太皇太後應從天命。守廟的人奏聞王莽。次日一早王莽便到高廟拜受這銅盒，即所謂“金匱”，然後謁見太皇太後，然後還坐殿廷，下書道：
予以不德，托於皇初祖考黃帝之後，皇始祖考虞帝之苗裔，而太皇太後之末屬。皇天上帝隆顯大佑，成命統序，符契圖文，金匱策書，神明詔告，屬予以天下兆民。赤帝漢氏高皇帝之靈，承天命傳國。金策之書，予甚祗畏，敢不欽受？以戊辰直“定”（定是建除等十二日次之一），禦王冠，即真天子位。定有天下之號曰“新”。其改正朔，易服色，變犧牲，殊徽幟，異器製。以十二月朔癸酉為始建國元年正月之朔。 第四節王莽的改革
王莽即位後，除了“改正朔，易服色……”外，還要改變全國的經濟機構。他自從少年得誌以來，可謂從心所欲，無不成為事實。現在他要依照先聖的啟示，理性的喚召，為大眾的福利，和社會的正義，去推行一種新經濟的製度，還會遇到不可克服的阻礙嗎？孟子所提倡而認為曾經存在過的“井田”製度，時常閃爍於西漢通儒的心中。不過董仲舒和師丹都認為“井田”製“難猝行”，不得已而思其次，提出“限民名田”的辦法。王莽在勝利和樂觀、信古和自信之餘，便完全看不見董仲舒和師丹所看見的困難了。他不但要實行“井田”製度，並且要同時改革奴隸的製度，始建國元年（公元9年）王莽下詔道：
古考試設廬井八家，一夫一婦田百畝，什一而稅，則國給民富而頌聲作。秦為無道，……壞聖製，廢井田，是以兼並起，貪鄙生，強者規田以千數，弱者曾無立錐之居。又置奴婢之市麵上，與牛馬同欄，製於民臣，專斷其命（謂吏民得擅殺奴婢）。奸虐之人，因緣為利，至略賣人妻子。逆天心，悖人倫，謬於“天地之性人為貴”（語出《孝經》）之義。……漢氏減輕田租，三十而稅一，常有更賦，疲癃鹹出。而豪民侵陵，分田劫假。厥名三十稅一，實什稅五也。父子夫婦，終年耕耘，所得不足以自存。故富者犬馬餘菽粟，驕而為邪；貧者不饜糟糠，窮而為奸。俱陷於辜，刑用不措。……今更名天下田曰王田，奴婢曰私屬，皆不得買賣。其男口不盈八而田過一井者，分餘田予九族鄰裏鄉黨。故無田，今當受田者如製度。致有非井田聖製，無法惑眾者，投諸四裔，以禦魑魅，如皇始祖考虞帝故事。
這道詔書亦宜與董仲舒請限民名田及廢除奴婢的奏章對讀。這道詔書所提出的改革，分析如下：
（一）田地國有，私人不得買賣（非耕種的土地，似不在此限）。
（二）男丁八口以下之家占田不得過一井，即九百畝。關於男丁八口以上之家無明文，似當以“八丁一井”的標準類推，有爵位食賞田的當不在此限。
（三）占田過限的人，分餘田與宗族鄉鄰。
（四）無田的人，政府與田；所謂“如製度”，似是依“一夫一婦田百畝”的辦法。有田不足此數的亦當由政府補足。
（五）現有的奴婢，不得買賣（但沒有解放）。買賣自由人為奴婢，雖沒有提及，當亦在禁止之列。現有的奴婢的子孫是否仍聽其承襲為奴婢，亦沒有明文。若是，則是王莽要用漸進的方法廢奴；若否，則他並不是要完全廢奴。
這道詔令實際上曾被施行到什麽程度，不可確考，據說“坐買賣田宅奴婢，……自諸侯卿大夫至於庶民，抵罪者不可勝數”。可惜這幾句話太籠統了。這道詔令的推行所必當碰到的困難和阻礙是怎樣，曆史上亦沒有記載。但是到了始建國四年，有一位中郎將區博進諫道：
井田雖聖王法，其廢久矣。……今欲違民心，追複千載絕跡，雖堯舜複起，而無百年之漸，弗能行也。天下初定，萬民新附，誠未可施行。
王莽聽了他的話，便下詔：
諸名，食王田，皆得賣之，勿拘以法，犯私買賣，庶人者且一切勿治。
這裏隻涉及上列的第一項及第五項的一部分。其餘各節不知是否亦連帶撤銷。但我們要注意，他的解禁並不否認始建國元年的詔令在四年間所已造成的事實。
除了關於土地和奴婢的新法外，王莽在民生及財政上還有六種重要的興革：
（一）國營專利事業的推廣。武帝時國家已實行鹽鐵和酒的專賣，其後酒的專賣廢於昭帝時。鹽鐵的專賣，宣帝時廢而旋複。王莽除恢複酒的專賣外，更推廣國家獨占的範圍及於銅冶和名山大澤的資源的開采，同時厲禁人民私自鑄錢。
關於這一項立法的用意，王莽曾有詔說道：
夫鹽，食肴之將（將帥）；酒，百藥之長，嘉會之好；鐵，田農之本；名山大澤，饒衍之藏，五均賒貸，百姓所取平，仰以給贍；錢布銅冶，通行有無，備民用也——此六者非編戶齊民所能家作，必仰於市，雖貴數倍，不得不買，豪民富賈，即要（要挾）貧弱。先聖知其然也，故斡（謂由國家經營）之。
（二）國家放款的創始。人民因祭祀或喪事所需，得向政府借款，不取利息；還款期限，祭祀十日，喪事三月。人民因經營生業，得向政府借款，每年納息不過純淨贏利的十分之一。
（三）國營“平價”貿易的創始。五穀布帛絲綿等類日常需用之物，遇滯銷時，由政府照本收買。政府在各地算出這類貨物每季的平均價格（各地不必同）。若貨物的市價超過平均價，則政府照平均價出賣，若低過平均價，則聽人民自相買賣。這製度雖然與武帝所行的平準法有點相似，但用意則極不相同，後者目的在政府贏利，前者則在維持一定的物價水準，便利消費者而防止商人的囤積居奇。
（四）荒棄土地稅的創始。不耕的田和城郭中不種植的空地皆有稅。
（五）處理無業遊民的新法。無業的人每丁每年須繳納布帛一匹，不能繳納的由縣官征服勞役，並供給其衣食。
（六）所得稅的創始。對一切工商業（包括漁獵牧畜，巫醫卜祝，旅店經營以至婦女之養蠶，紡織和縫補。）取純利十一分之一，叫做“貢”，政府收入的一貢即為放款與人民的本錢。貢稅與現代所得稅的異點在前者沒有累進的判別亦沒有免征的界限。
以上的製度，除銅冶的專利公布於始建國元年外，其餘皆在始建國二年以後陸續公布，其被實際施行的程度和推行時所遇的困難和阻礙，曆史上亦均無記載。銅冶的專利弛於始建國五年，山澤的專利弛於地皇三年（公元22年），次年王莽便敗死。 第五節新朝的傾覆
王莽對於立法的效力有很深的信仰，他認為“製定天下自平”。除上述一切關於民生和財政的新法外，他對於中央和地方的官名官製，行政區域的劃分，以及禮樂刑法無不有一番改革。他自即位以來，日夜和公卿大臣們引經據典地商討理想的製度，議論連年不休。他沿著做大司馬時的習慣，加以疑忌臣下，務要集權攬事，臣下隻有唯諾敷衍，以求免咎。他雖然忙到每每通宵不眠，經常的行政事務，如官吏的遴選，訟獄的判決等卻沒有受到充分的理會。有些縣甚至幾年沒有縣長，缺職一直被兼代著。地方官吏之多不得人是無足怪的。更兼他派往各地的鎮守將軍，“繡衣執法”，以及絡繹於道的種種巡察督勸的使者又多是貪殘之輩，與地方官吏相緣為奸。在這樣的吏治情形之下，即使利民的良法，也很容易變成病民。何況像貢稅和荒地稅本屬苛細。國家專利的事業禁民私營。像鑄錢和銅冶，犯者鄰裏連坐，這又給奸吏以虐民的機會。
在王莽的無數改革中有一件本身甚微而影響甚大的，即王爵的廢除，因此從前受漢朝冊封為王的四夷的君長都要降號為侯，並且更換璽印。為著這事，朝鮮的高勾驪，西南夷句町先後背叛。王莽對他們純采高壓政策。他派十二將領甲卒三十萬，十道並出，去伐匈奴。因為兵士和軍用的征發的煩擾，內郡人民致有流亡為盜賊的，並州平州尤甚。出征的車隊屯集在北邊，始終沒有出擊的機會。邊地糧食不給，加以天災，起大饑荒，人民相食，或流入內郡為奴婢。邊地的屯軍，生活困苦，又荼毒地方，五原代郡，受禍尤甚；其人民多流為盜賊，數千人為一夥，轉入旁郡，經一年多，才被平定。北邊郡縣卻大半空虛了。為伐匈奴，強征高勾驪的兵，結果高勾驪亦叛，寇東北邊。征句町的大軍，十分之六七死於瘟疫，而到底沒有得到決定的勝利。為給軍用，賦斂益州，人民財物至於十收四五。益州因而虛耗。以上都是王莽即位以來八年間的事。
從新朝的第九年（是年莽六十二歲）至第十四年（公元17至22年）間，國內連年發生大規模的天災；始而枯旱，繼以飛蝗。受災最重的地方是青徐二州（今山東的東南部和江蘇的北部）和荊州（今河南的南部和湖北的北部）。災害的程度，除了表現於四方蜂起的饑民暴動外，還有二事可證：其一，山東饑民流入關中求食的就有數十萬人；其二，王莽分遣使者往各地，教人民煮草木為“酪”，以代糧食，這種“酪”卻被證明是無效的替代品。
暴動的饑民，起初隻遊掠求食，常盼年歲轉好，得歸故裏；不敢攻占城邑，無文告旗幟，他們的魁帥亦沒有尊號，他們有時俘獲大吏也不敢殺害。因將吏剿撫無方，他們漸漸圍聚，並和社會中本來不饑的梟悍分子結合，遂成為許多大股的叛黨。其中最著者為萌芽於琅邪而蔓延於青徐的“赤眉”（叛徒自赤其眉，以別於官軍，故名）；和最初窟穴於綠林山（在今河南）而以荊州為活動範圍的綠林賊。二者皆興起於新朝的第九年。綠林賊後來分裂為下江兵和新市兵。
第十三年（即地皇二年，公元21年），王莽遣太師羲仲景尚，更始將軍王黨將兵擊青徐。同時又遣將擊句町，並令天下轉輸穀帛至北邊的西河，五原，朔方和漁陽諸郡，每郡以百萬數，預備大舉伐匈奴。是年曾以剿賊立大功，領青徐二州牧事的田況，上平賊策道：
盜賊始發，其原甚微，部吏伍人所能擒也。咎在長吏不為意，縣欺其郡，郡欺朝廷，實百言十，實千言百。朝廷忽略，不輒督責，遂致延蔓連州。乃遣將率（率乃新朝將帥之稱）多發使者，傳相監趣（促）。郡縣力事上官，應塞詰對。供酒食，具資用，以救斷斬。不給（暇）複憂盜賊，治官事。將率又不能躬率吏士，戰則為賊所破，吏氣寖傷，徒費百姓。前幸蒙赦令，賊欲解散，或反遮擊，恐入山穀轉相告語。故郡縣降賊，皆更驚駭，恐見詐滅。因饑饉易動，旬日之間，更十餘萬人。此盜賊所以多之故也。今洛陽以東，米石二千。竊見詔書欲遣太師，更始將軍。（指羲仲景尚與王黨）二人爪牙重臣，多從人眾，道上空竭；少則無以威視遠方。宜急選牧尹以下，明其賞罰。收合離鄉，小國，無城郭者，徙其老弱，置大城中，積藏穀食，並力固守。賊來攻城則不能下，所過無食，勢不得群聚。如此招之必降，擊之則滅。今空複多出將卒，郡縣苦之，反甚於賊。宜盡征還乘傳傳諸使者，以休息郡縣，委任臣況以二州盜賊，必平定之。
王莽不聽，反免田況職，召還京師。
第十四年二月，羲仲景尚戰死。四月，莽繼派太師王匡，和更始將軍廉丹，將銳士十餘萬，往征青徐。大軍所過百姓唱道：
寧逢赤眉，
不逢太師。
太師尚可；
更始殺我！
十月，廉丹戰死，全國震動。十一月，下江新市兵與平林，舂陵兵聯合。平林舂陵兵皆以其興起之地名，先後皆於是年興起。舂陵兵的領袖乃漢朝皇室的支裔，劉和劉秀兩兄弟。
第十五年，二月，下江新市等聯軍擁立劉玄為皇帝，改元更始。劉玄亦漢朝皇室的支裔，他即位之日，對郡臣羞愧流汗，舉手不能言語。是時聯軍攻宛城未下，他駐蹕宛城下。三月王莽詔發郡國兵四十餘萬，號百萬，會於洛陽，以司空王邑司徒王尋為將。五月，二王率其兵十餘萬由洛陽向宛進發，路過昆陽，時昆陽已降於聯軍，二王首要把它收複。部將嚴尤獻議道：“今僭號的人在宛城下，宛城破，其他城邑自會望風降服，不用費力。”王邑道：“百萬大軍，所過當滅，如今先屠此城，喋血而進，前歌後舞，豈不快哉！”於是縱兵圍城數十重，城中請降，王邑不許。嚴尤又獻計道：兵法上說，“歸理由勿遏；圍城為之闕”，可依此而行，使城中賊得路逃出，好驚怖宛下。王邑不聽。先是當城尚未合圍時，劉秀漏夜從城中逃出，請救兵。六月劉引救兵到，自將步騎千餘為前鋒。二王亦派兵迎擊，卻連戰皆敗。劉秀乃率敢死隊三千人從城西水上衝官軍的中堅。二王根本輕視他，自將萬餘人出陣，令其他營伍各守本部，不得擅動。二王戰不利，大軍又不敢擅來救援。二王陣亂，劉秀乘勢猛攻，殺王尋。城中兵亦鼓噪而出，內外夾擊，震呼動天地，官軍大潰，互相踐踏，伏屍百餘裏。是日風雷大作，雨下如注，近城的河川盛潦橫溢，官兵溺死以萬計，得脫的紛紛奔還本鄉。王邑隻領著殘餘的“長安勇敢”數千，遁歸洛陽。消息所播，四方豪傑，風起雲湧地舉兵響應，旬日之間，逼於國中，他們大都殺掉州牧郡守，自稱將軍，用更始的年號，等候著新主的詔命。九月，響應更始的“革命”軍入長安，城中市民亦起暴動相應，王莽被殺，手刃他的是一個商人。他的屍體被碎裂，他的首級被傳送到宛。
做過王莽的“典樂大夫”的桓譚在所著《新論》裏曾以漢高帝與王莽比較，指出王莽失敗的原因，說道：
維王翁（即莽）之過絕世人有三焉：其智足以飾非奪是，辨能窮詰說士，威則震懼群下，又數陰中不快已者。故群臣莫能抗答其論，莫敢幹犯匡諫。卒以致亡敗。其不知大體之禍也。夫（知）帝王之大體者，則高帝是已。高帝曰：張良、蕭何、韓信，此三子者，皆人傑也；吾能用之，故得天下，此其知大體之效也。王翁始秉國政，自以通明賢呈，而謂群下才智莫能出其上，是故舉措興事，輒欲自信任，不肯與諸明習者通，……稀獲其功效焉。故卒遇破亡。此不知大體者也。高帝懷大智略，能自揆度群臣。製事定法，常謂曰：庳而勿高也，度吾所能行。為之憲度內疏政合於時。故民臣樂悅，為世所思。此知大體者也。王翁嘉慕前聖之治，……欲事事效古而不知……已之不能行其事。釋近趨遠，所尚非務。……此不知大體者也。高祖欲攻魏，乃使人窺視其國相，及諸將卒左右用事者。乃曰：此皆不如吾蕭何、曹參、韓信、樊噲等，亦易與耳。遂往擊破之，此知大體者也。王翁前欲北伐匈奴，及後東擊青徐眾郡赤眉之徒，皆不擇良將，但以世姓及信謹文吏，或遣親屬子孫素所愛好，或無權智將帥之用。猥使據軍持眾，當赴強敵是以軍合則損，士眾散走。……（此）不知大體者也。 第六節東漢的建立及其開國規模
新朝倒塌後，革命勢力的分化和衝突，乘時割據者的起仆，和一切大規模和小規模的屠殺，破壞，這裏都不暇陳述。總之，分裂和內戰，繼續了十四年，然後全中國統一於劉秀之手。
劉秀成就帝業的經過，大致如下。他起兵初年追隨其兄劉之後。昆陽之戰後不久，劉為更始所殺。時秀統兵在外。聞訊立即馳往宛城，向更始謝罪，沿途有人吊唁，他隻自引咎，不交一句私語，他沒有為劉服喪，飲食言笑，一如平常。更始於是拜他為破虜大將軍，封武信侯。是年，更始入駐洛陽，即派他“行大司馬事”，去安撫黃河以北的州郡。當他渡河時，除了手持的麾節外，幾乎什麽實力也沒有。他收納了歸服的州郡，利用他們的兵力，去平定拒命的州郡。在兩年之間，他不獨成黃河以北的主人，並且把勢力伸到以南，在這期間，更始定都於長安，封他為蕭王；他的勢力一天天膨脹；更始開始懷疑他，召他還京了；他開始抗拒更始的命令了，他開始向更始旗下的將帥進攻了。最後在更始三年六月，當赤眉迫近長安，更始危在旦夕的時候，他即皇帝位於鄗南，改元建武，仍以漢為國號（史家稱劉秀以後的漢朝為後漢或東漢，而別稱劉秀以前的漢朝為西漢）。先是，有一位儒生從關中帶交他一卷“天書”，上麵寫著：
劉秀發兵捕不道，
四夷雲集龍鬥野；
四七之際火為主。
是年，赤眉入長安，更始降。接著，劉秀定都於洛陽。十二月，更始為赤眉所殺。赤眉到了建武三年春完全為劉秀所平定。至是，前漢疆域未歸他統治的，隻相當於今甘肅四川的全部和河北山東江蘇的各一部分而已。這些版圖缺角的補足，是他以後十年間從容綽裕的事業。
劉秀本是一個沒有多大夢想的人。他少年雖曾遊學京師，稍習經典，但他公開的願望隻是：
作官當作執金吾，
娶妻當娶陰麗華。
執金吾仿佛京城的警察廳長，是朝中的第三四等的官吏。陰麗華是南陽富家女，著名的美人，在劉秀起兵的次年，便成了他的妻室。他的起兵並不是抱著什麽政治的理想。做了皇帝以後，他心目中最大的政治問題似乎隻是怎樣鞏固自己和子孫的權位而已。他在製度上的少數變革都是朝著這方向的。第一是中央官製的變革。在西漢初期，中央最高的官吏是輔佐君主總理庶政的丞相，和掌軍政的太尉，掌監察的禦史大夫，共為三公。武帝廢太尉設大司馬，例由最高的統兵官員“大將軍”兼之。成帝把禦史大夫改名為大司空，哀帝又把丞相改名為大司徒。在西漢末期，專政的外戚例居大司馬大將軍之位，而大司徒遂形同虛設了。劉秀把大司徒大司空的大字去掉，反大司馬複稱太尉，不讓大將軍兼領。同時他“慍數世之失權，忿強臣之竊命，矯枉過直，政不任下，雖置三公，備員而已”（東漢人仲長統語）。他把三公的主要職事移到本來替皇帝掌管文書出納的尚書台。在官職的等級上，尚書台的地位是很低的。它的長官尚書令祿隻千石，而三公祿各萬石。他以為如此則有位的無權，有權的無位，可以杜絕臣下作威作福了。第二是地方官製的變革。西漢末年，把刺史改稱為州牧，把他的秩祿從六百名增到二千石，但他的職權並沒有改變。州牧沒有一定的治所，每年周行所屬郡國，年終親赴京師陳奏。他若有所參劾，奏上之後，皇帝把案情發下三公，由三公派員去按驗，然後決定黜罰。劉秀定製，州牧複稱刺史，有固定治所，年終遣吏入秦，不用親赴京師，他的參劾，不再經三公按驗，而直接聽候皇帝定奪。這一來三公的權減削而刺史的權提高了。第三是兵製的變革。劉秀在建武七年三月下了一道重要的詔令道：
今國有眾軍並多精勇。且罷輕車、騎士、材官、樓船。
這道詔令的意義，東漢末名儒應劭（曾任泰山太守）解釋道：
（西漢）高祖命天下郡國選能引關蹶張、材力武猛者，以為輕車、騎士、材官、樓船。常以立秋後，講肄課，試，各有員數。平地用（輕）車、騎（士），山阻用材官，水泉用樓船。……今悉罷之。
這道詔令使得此後東漢的人民雖有服兵役的義務，卻沒有受軍事訓練的機會了。應劭又論及這變革的影響道：
自郡國罷材官、騎士之後，官無警備，實啟寇心。一主有難，三麵救之，發興雷震。……黔首囂然。不及講其射禦……一旦驅之以即強敵，猶鳩鵲捕鷹鸇，豚羊戈豺虎。是以每戰常負。……爾乃遠征三邊，殊俗之兵，非我族類，忿鷙縱橫，多僵良善，以為己功，財貨糞土。哀夫！民氓遷流之咎，見出在茲。“不教民戰，是為棄之。”跡其禍敗，豈虛也哉！
末段是說因為郡國兵不中用，邊疆有事，每倚靠雇傭的外籍兵即所謂胡兵；而胡兵凶暴，蹂躪邊民，又需索犒賞，費用浩繁。應劭還沒有說到他所及見的一事：後來推翻漢朝的董卓，就是胡兵的領袖，憑藉胡兵而起的。
郡國材官、騎士等之罷，劉秀在詔書裏明說的理由是中央軍隊已夠強眾，用不著他們。這顯然不是真正的理由。在征兵製度之下，為國家的安全計，精強的兵士是豈會嫌多的？劉秀的變革無非以強幹弱枝，預防反側罷了。郡國練兵之可以為叛亂的資藉，他是親自體驗到的。他和劉當初起兵，本想借著立秋後本郡“都試”——即壯丁齊集受訓的機會，以便號召，但因計謀泄露而提早發難。當他作上說的詔令時，這件故事豈能不在他心頭？
武帝死後，經昭帝和宣帝兩朝，和平而繁榮的兩朝，凡四十四年，而至元帝。
當元帝做太子時，他的愛妃夭死，臨死時，自言死於非命，由妾婢詛咒所致。太子悲痛到極，許久不去接近宮裏任何女人，長日精神恍惚的。宣帝很替他擔心，叫皇後覓些女子，可以開解他的。皇後選了五人，等他來朝時，給他瞧見，並囑近身的太監暗中探聽太子的意思。太子本來沒有把這五人看在眼裏，怕拂母後意，免強答道：內中有一人可以，卻沒明說是誰。那太監見五人中獨有一人穿著鑲大紅邊的長褂，並且坐的挨近太子，認為就是她，照稟皇後，皇後便命人把她送到太子宮裏。她叫做王政君，當年她就生了嫡皇孫，即後來的成帝。
元帝即位，王政君成了皇後，嫡皇孫成了太子。元帝晚年，太子耽於宴樂，很使他失望。而皇後又已失寵。他常想把太子廢掉，而另立他新近所戀一個妃嬪的兒子。當他最後臥病時，這妃嬪母子常在他跟前，皇後和太子難得和他見麵；他屢次查問從前景帝易置太子的故事。是時皇後、太子和太子的長舅王鳳，日夜憂懼，卻束手無策，幸虧因一位大臣涕泣力諫，元帝竟息了心。
成帝之世，王鳳四兄弟相繼以“大司馬”的資格（大司馬乃是當時最高的軍政長官）輔政。據王鳳的同僚劉向在一封奏章裏的觀察：
王氏一門，乘朱輪華轂者二十三人。青紫貂蟬，充盈幄內，魚鱗左右。大將軍（王鳳）乘事用權，五侯（鳳諸弟）驕奢僭盛，並作威福，擊斷自恣。……尚書九卿，刺史郡守，皆出其門。筦執樞機，朋黨比周，稱譽者登進忤恨者誅傷。遊談者助之說，執政者為之言，排擯宗室，孤弱公族，其有智能者，尤非毀而不進。……兄弟據重宗族盤互。曆上古至秦漢，外戚僭貴，未有如王氏者也。
王鳳諸弟繼任時，雖然不能像他那樣專權獨斷，但王家的勢焰，並沒有稍減。
王太後的兄弟共八人，惟獨弟曼早死，沒有封侯，太後很憐念他，他的寡婦住在宮裏，撫育著幼子王莽。王氏眾侯的公子，個個驕奢淫逸，隻知講究車馬聲伎。惟獨王莽謙恭儉樸，勤學博覽，交結賢俊，穿著得同儒生一般。他對寡母，對諸伯叔，對寡嫂孤侄，無不處處盡道，為人所不能為。王鳳病，他在跟前侍候，親自嚐藥，蓬頭垢麵，衣不解帶，一連好幾個月。王鳳臨死，特別把他托付給太後和成帝，其他諸伯叔也無不愛重他。他不久便被升擢到侍中（宿衛近臣）並封新都侯。他爵位愈尊，待人愈敬謹。散貲財車馬衣裘，以贈送賓客，贍養名士，又廣交名公巨卿。於是在朝的推薦他，在野的頌讚他，他隱然為一時人望所寄了。
成帝綏和元年（公元前8年）王莽的叔父大司馬王根因病辭職，薦莽自代。這時莽才三十八歲。他雖位極人臣，自奉仍如寒素。有一回，他的母親病，公卿列侯的夫人來問候，他的夫人出迎，衣不拖地（是時貴婦的衣服是拖地的）。用粗布做“蔽膝”，來賓隻當她是婢仆，問知是大司馬夫人，無不吃驚。他把受賞賜所得的貲財完全散給寒士。又延聘賢良，以充屬吏。他的聲譽隨爵位而起。
次年三年，成帝死，絕後，以侄定陶王嗣位，是為哀帝。王政君雖然升級為太皇太後，王氏的權勢卻暫時為哀帝的祖母家傅氏和母家丁氏所壓倒。是年七月，王莽稱病去職。 第二節哀帝朝的政治
王莽去職前一月，漢廷議行一大改革，這改革方案的主要條目如下：
（一）一切貴族，官吏及平民，“名田”（謂私有田土）皆不得過三十頃。三年後，過限的充公。
（二）商人皆不得“名田”為吏。
（三）諸侯王蓄奴婢不得過二百人，列侯公主不得過一百人，關內侯及吏民不得過三十人。年六十以上，十以下，不在數中。三年後過限的充公。
（四）官奴婢，年五十以上，解放為平民，宮人年三十以下，出嫁之。
（五）廢除“任子令”。任子令的規定是，官吏二千石以上，任職滿三年，得蔭子弟一人為“郎”，即皇帝的侍從（這種特權的廢除，宣帝時已有人主張）。
（六）增加三百石以下的官吏的俸祿。
這改革案的發動人師丹在建議裏說道：
古之聖王，莫不設井田，然後治乃可平。孝文皇帝承亡周亂秦兵革之後……民始充實未有並兼（資產集中在少數富豪手，當時叫做“並兼”或兼並），故不為民田及奴婢為限，今累世承平，豪富吏民，貲數巨萬（謂萬萬），而貧弱愈困。蓋君子為政貴因循而重改作；然所以有改者將以救急也。亦未可詳，宜略為限。
我們把這些話和上一章所載六十年前董仲舒對武帝說的話對讀，便可見一個時代要求的持續性。
這改革案和王莽的關係，史無明文，但從他日後在政治上的措施看來，他讚成這改革案是無可疑的。
這改革案奏上後，一時奴婢田地的價值大減。但丁、傅兩家和哀帝的嬖臣董賢覺得它於自己不便，哀帝詔暫緩施行，結果被判了無期徒刑。不久，哀帝賜董賢田二千頃，就把這改革案中最重要的項目宣告死刑。
董賢是我國曆史中一個極奇特的腳色。哀帝即位時，他才十七歲，比哀帝少三歲。他生得異常姣好，哀帝做太子時早已傾心於他，即位後，依然時常與他同臥起。他們間有一件千古傳為話柄的事，一日午睡，董賢枕著哀帝的衫袖，哀帝要下床，卻怕驚醒了董賢，把衫袖剪斷而起。他對董賢的賞賜，使得他死後董氏家產被籍沒時，賣得四十三萬萬，這還不足為奇。董賢甫二十二歲，在政治上沒有做過一點事，便被冊為大司馬，冊文裏並且用了“允執厥中”的典故，那是《書經》所載，帝堯禪位於舜時說的話。這冊文已夠使朝野驚駭了。不久哀帝宴董賢父子，酒酣，從容對董賢說道：“吾欲法堯禪舜如何？”
哀帝想效法帝堯，原有特殊的曆史背景。秦漢以來深入人心的“五德終始”說早已明示沒有一個朝代能夠永久。而自昭帝以來，漢運將終的感覺每每流露於儒生，方士之口。昭帝時有一位眭孟因天變上書，有一段說道：
先師董仲舒有言，雖有繼體守文之君，不害聖人之受命。漢家堯後（謂漢高帝為帝堯的後裔）有傳國之運，漢帝宜……求索賢人，禪以帝位，而退自封百裏，如殷周二王後，以承順天命。
眭孟雖然以妖言伏誅，其後二十年，在宣帝時，有一位蓋寬饒，亦以同類的言論送死。成帝時，大臣穀永因天變上書，也說道：“白氣起東方，賤人將興之征也；黃濁（塵）冒京師，王道微絕之應也。”稍後，亦在成帝時，方士甘忠可昌言：“漢家逢天地之大終，當更受命於天。”並且供獻種種重要“受命於天”的法術。忠可雖以“假鬼神罔上惑眾”死於獄中，他的弟子夏賀良又把他的一套向哀帝進獻。原來哀帝即位後，久病無子。賀良用這類的話恫嚇他：“漢運已經中衰，應當重新接受天命。成帝不應天命，所以絕嗣。如今陛下久病，天變屢次出現，這就是上天的譴告。”哀帝信了他的話，改建平二年（公元前5年）為“太初元將”元年，自號為“陳聖劉太平皇帝”，改刻漏百度為百二十度，並大赦天下。這些就是“更受天命”的法術。但是一切實行後，毫無效驗。哀帝在計窮望絕之下，又被一種異常的情感所驅使，便自覺或不自覺地要實行眭孟的主張了。
哀帝冊命董賢為大司馬是在元壽元年（公元前2年）十二月。次年六月，他還沒有“法堯禪舜”，便倉卒死了。 第三節從王莽複起至稱帝
王莽罷政後不久，被遣歸“國”（即本封的新都，在今河南）閉門韜晦了三年。吏民上書替他訟冤的有一百多次。後來應舉到朝廷考試的士人又在試策裏大大訟讚王莽的功德。哀帝於是召他還京，陪侍太皇太後。他還京年餘，而哀帝死。哀帝又是絕後，他的母後及祖母又皆已前死，大權又回到太皇太後手，這時她七十二歲了。王莽於哀帝死後不幾日，以全朝幾乎一致的推舉，和太皇太後的詔令，複大司馬職。是年九月，他才選了一個年方九歲的中山王做繼任的皇帝，這時朝中已沒有和王莽不協，或敢和王莽立異的人了。次年，王莽既進號太傅安漢公，位諸侯王上，太皇太後又從群臣的奏請，下詔道：
自今以來，惟封爵乃以聞。他事安漢公四輔平決。州牧（成帝末王莽為大司馬時，罷刺史，於每州設長官，稱州牧）二千石，及茂材吏初除奏事者，輒引入至近署，對安漢公考故官，問新職，以知其稱否。
平帝雖名為天子，連自己的母親衛後也不得見麵。她被禁錮在中山，因謀入長安，全家被誅滅。不久平帝亦鬱鬱而死。他一共做了五年傀儡。在這五年間，王莽行了不少的惠政和善政，舉其要者如下。他大封宗室和功臣的後裔，前後不下二百人。他令官吏自“比二千石”以上，年老退休的，終身食原俸三分之一。值凶年，他獻田三十頃，錢百萬，以與貧民，同僚仿行的二百三十人。他在長安城中起了五條街，房屋二百所，給貧民居住。他立法，婦女非身自犯法，不受株連；男子八十以上七歲以下，非家犯大逆不道，被詔名捕，不得拘係。他賜天下鰥寡孤獨及高年人以布帛。他在郡（王國同）縣（侯國同）鄉聚（較鄉為小）皆設公立學校；在郡的稱“學”，在縣的稱“校”，每所置經師一人；在鄉的稱“庠”，在聚的稱“序”，每所置《孝經》師一人。（《孝經》是戰國末出現的一部勸孝的書，托為孔子和弟子對話的記錄。）他擴充太學，增加博士人數至每經五人；於《五經》之外又添立《樂經》；學生增加至萬餘人，又給太學建築宏偉的校舍，其中學生宿舍就有萬多間。他征求全國通知逸經、古記、天文、曆算、樂律、文字訓詁、醫藥、方技、和以《五經》、《論語》、《孝經》、《爾雅》（秦漢間出現的講訓詁的書）教授的人，由地方官以優禮遣送到京；前後應征的凡數千人，皆令在殿庭上記述所學。他又曾奏上“吏民養生，送終，嫁娶，田宅，奴婢之品”；所謂“品”就是分等級的限製。董仲舒、師丹的建議他又打算實行。可惜這方案提出不久，適值衛氏之獄，又被擱起，後來不知何故，竟沒有重提，其詳細節目不得而考了。
謳歌和擁戴王莽的人自然不會缺少。當平帝選後，王莽拒絕把女兒參加候選時，就每日有千餘人，包括平民、學生和官吏，守闕上書，“願得公女為天下母”，結果他的女兒不待候選便直接做了皇後。當皇後正位後，群臣請求給他“大賞”時，就有八千多人上書附和。當他拒絕接受賞田時，就先後有吏民四七八萬七千五百七十二人，上書朝廷，聲言對他“亟宜加賞”。
在這時期，王莽處處以周公為榜樣，朝野也以周公看待他。傳說周公輔政時，有南方遠夷越裳氏來獻白雉，為周公功德及遠的表征；是時也有益州塞外（今安南境）蠻夷，自稱越裳氏，來獻白雉和黑雉，其後四夷聲言因慕義而來朝貢的絡繹不斷。周公“托號於周”，所以朝廷的公論要給王莽以安漢公的稱號。周公位居總領百僚的太宰，所以朝廷的公論要為他特設“宰衡”一職，位在諸侯王之上（宰衡是兼采太宰和阿衡之號，商湯大臣伊尹，號阿衡，曾輔湯孫太甲）。周公的七個兒子都封為諸侯，所以朝廷的公論要把他的兩個兒子（他原有四子，一因殺奴，為他迫令自殺；一因助衛氏，伏誅；後來又一因謀殺他，為他迫令自殺）都封侯。最後，傳說周公當成王幼小時，曾暫時替代他做天子，謂之“居攝”，於是就有一位侯爵的宗室上書，說“今帝富於春秋，宜令安漢公行天子事，如周公”。這件想象的史事正要開始重演時，平帝病死，又是絕後。是月就有人奏稱，武功縣長淘井，得白石，上有丹漆寫的文字：“告安漢公莽為皇帝。”王莽卻經間卜和看相之後，選了一個最吉的兩歲的宗室子嬰，做平帝的後嗣，同時他受同僚的推戴和太皇太後勉強下的詔令，實行“居攝”，他令臣民稱他為“攝皇帝”。他的祭祀及朝見太皇太後時，自稱“假皇帝”（假有代理之意，非言偽）。
在王莽“居攝”的頭兩年間，安眾侯劉崇及東郡太守翟義先後起兵討伐他，皆敗死。第三年（公元8年），宣示天意要王莽做皇帝的“符命”接疊而起，是年十一月，王莽奏上太皇太後，請（許莽）：
共事神祗宗廟，奏言太皇太後，孝平皇後，皆（仍）稱假皇帝，其號令天下，天下奏言事，毋言攝，以居攝三年為初始元年，漏刻以百二十為度，用應天命。臣莽夙夜養育，隆就孺子，令與周之成王比德；宣明太皇太後威德於萬方，期於富而教之。孺子加元服，“複子明辟”（謂待子嬰長大後，還他帝位），如周公故事。
次月，某日黃昏時，有梓潼人哀章，穿著黃衣，拿了一個銅盒，送到漢高祖廟。盒裏裝著兩卷東西：一卷題為《天帝行璽金匱圖》，一卷題為《赤帝行璽劉邦傳子黃帝金策書》。策書的大意是說王莽應為真天子，太皇太後應從天命。守廟的人奏聞王莽。次日一早王莽便到高廟拜受這銅盒，即所謂“金匱”，然後謁見太皇太後，然後還坐殿廷，下書道：
予以不德，托於皇初祖考黃帝之後，皇始祖考虞帝之苗裔，而太皇太後之末屬。皇天上帝隆顯大佑，成命統序，符契圖文，金匱策書，神明詔告，屬予以天下兆民。赤帝漢氏高皇帝之靈，承天命傳國。金策之書，予甚祗畏，敢不欽受？以戊辰直“定”（定是建除等十二日次之一），禦王冠，即真天子位。定有天下之號曰“新”。其改正朔，易服色，變犧牲，殊徽幟，異器製。以十二月朔癸酉為始建國元年正月之朔。 第四節王莽的改革
王莽即位後，除了“改正朔，易服色……”外，還要改變全國的經濟機構。他自從少年得誌以來，可謂從心所欲，無不成為事實。現在他要依照先聖的啟示，理性的喚召，為大眾的福利，和社會的正義，去推行一種新經濟的製度，還會遇到不可克服的阻礙嗎？孟子所提倡而認為曾經存在過的“井田”製度，時常閃爍於西漢通儒的心中。不過董仲舒和師丹都認為“井田”製“難猝行”，不得已而思其次，提出“限民名田”的辦法。王莽在勝利和樂觀、信古和自信之餘，便完全看不見董仲舒和師丹所看見的困難了。他不但要實行“井田”製度，並且要同時改革奴隸的製度，始建國元年（公元9年）王莽下詔道：
古考試設廬井八家，一夫一婦田百畝，什一而稅，則國給民富而頌聲作。秦為無道，……壞聖製，廢井田，是以兼並起，貪鄙生，強者規田以千數，弱者曾無立錐之居。又置奴婢之市麵上，與牛馬同欄，製於民臣，專斷其命（謂吏民得擅殺奴婢）。奸虐之人，因緣為利，至略賣人妻子。逆天心，悖人倫，謬於“天地之性人為貴”（語出《孝經》）之義。……漢氏減輕田租，三十而稅一，常有更賦，疲癃鹹出。而豪民侵陵，分田劫假。厥名三十稅一，實什稅五也。父子夫婦，終年耕耘，所得不足以自存。故富者犬馬餘菽粟，驕而為邪；貧者不饜糟糠，窮而為奸。俱陷於辜，刑用不措。……今更名天下田曰王田，奴婢曰私屬，皆不得買賣。其男口不盈八而田過一井者，分餘田予九族鄰裏鄉黨。故無田，今當受田者如製度。致有非井田聖製，無法惑眾者，投諸四裔，以禦魑魅，如皇始祖考虞帝故事。
這道詔書亦宜與董仲舒請限民名田及廢除奴婢的奏章對讀。這道詔書所提出的改革，分析如下：
（一）田地國有，私人不得買賣（非耕種的土地，似不在此限）。
（二）男丁八口以下之家占田不得過一井，即九百畝。關於男丁八口以上之家無明文，似當以“八丁一井”的標準類推，有爵位食賞田的當不在此限。
（三）占田過限的人，分餘田與宗族鄉鄰。
（四）無田的人，政府與田；所謂“如製度”，似是依“一夫一婦田百畝”的辦法。有田不足此數的亦當由政府補足。
（五）現有的奴婢，不得買賣（但沒有解放）。買賣自由人為奴婢，雖沒有提及，當亦在禁止之列。現有的奴婢的子孫是否仍聽其承襲為奴婢，亦沒有明文。若是，則是王莽要用漸進的方法廢奴；若否，則他並不是要完全廢奴。
這道詔令實際上曾被施行到什麽程度，不可確考，據說“坐買賣田宅奴婢，……自諸侯卿大夫至於庶民，抵罪者不可勝數”。可惜這幾句話太籠統了。這道詔令的推行所必當碰到的困難和阻礙是怎樣，曆史上亦沒有記載。但是到了始建國四年，有一位中郎將區博進諫道：
井田雖聖王法，其廢久矣。……今欲違民心，追複千載絕跡，雖堯舜複起，而無百年之漸，弗能行也。天下初定，萬民新附，誠未可施行。
王莽聽了他的話，便下詔：
諸名，食王田，皆得賣之，勿拘以法，犯私買賣，庶人者且一切勿治。
這裏隻涉及上列的第一項及第五項的一部分。其餘各節不知是否亦連帶撤銷。但我們要注意，他的解禁並不否認始建國元年的詔令在四年間所已造成的事實。
除了關於土地和奴婢的新法外，王莽在民生及財政上還有六種重要的興革：
（一）國營專利事業的推廣。武帝時國家已實行鹽鐵和酒的專賣，其後酒的專賣廢於昭帝時。鹽鐵的專賣，宣帝時廢而旋複。王莽除恢複酒的專賣外，更推廣國家獨占的範圍及於銅冶和名山大澤的資源的開采，同時厲禁人民私自鑄錢。
關於這一項立法的用意，王莽曾有詔說道：
夫鹽，食肴之將（將帥）；酒，百藥之長，嘉會之好；鐵，田農之本；名山大澤，饒衍之藏，五均賒貸，百姓所取平，仰以給贍；錢布銅冶，通行有無，備民用也——此六者非編戶齊民所能家作，必仰於市，雖貴數倍，不得不買，豪民富賈，即要（要挾）貧弱。先聖知其然也，故斡（謂由國家經營）之。
（二）國家放款的創始。人民因祭祀或喪事所需，得向政府借款，不取利息；還款期限，祭祀十日，喪事三月。人民因經營生業，得向政府借款，每年納息不過純淨贏利的十分之一。
（三）國營“平價”貿易的創始。五穀布帛絲綿等類日常需用之物，遇滯銷時，由政府照本收買。政府在各地算出這類貨物每季的平均價格（各地不必同）。若貨物的市價超過平均價，則政府照平均價出賣，若低過平均價，則聽人民自相買賣。這製度雖然與武帝所行的平準法有點相似，但用意則極不相同，後者目的在政府贏利，前者則在維持一定的物價水準，便利消費者而防止商人的囤積居奇。
（四）荒棄土地稅的創始。不耕的田和城郭中不種植的空地皆有稅。
（五）處理無業遊民的新法。無業的人每丁每年須繳納布帛一匹，不能繳納的由縣官征服勞役，並供給其衣食。
（六）所得稅的創始。對一切工商業（包括漁獵牧畜，巫醫卜祝，旅店經營以至婦女之養蠶，紡織和縫補。）取純利十一分之一，叫做“貢”，政府收入的一貢即為放款與人民的本錢。貢稅與現代所得稅的異點在前者沒有累進的判別亦沒有免征的界限。
以上的製度，除銅冶的專利公布於始建國元年外，其餘皆在始建國二年以後陸續公布，其被實際施行的程度和推行時所遇的困難和阻礙，曆史上亦均無記載。銅冶的專利弛於始建國五年，山澤的專利弛於地皇三年（公元22年），次年王莽便敗死。 第五節新朝的傾覆
王莽對於立法的效力有很深的信仰，他認為“製定天下自平”。除上述一切關於民生和財政的新法外，他對於中央和地方的官名官製，行政區域的劃分，以及禮樂刑法無不有一番改革。他自即位以來，日夜和公卿大臣們引經據典地商討理想的製度，議論連年不休。他沿著做大司馬時的習慣，加以疑忌臣下，務要集權攬事，臣下隻有唯諾敷衍，以求免咎。他雖然忙到每每通宵不眠，經常的行政事務，如官吏的遴選，訟獄的判決等卻沒有受到充分的理會。有些縣甚至幾年沒有縣長，缺職一直被兼代著。地方官吏之多不得人是無足怪的。更兼他派往各地的鎮守將軍，“繡衣執法”，以及絡繹於道的種種巡察督勸的使者又多是貪殘之輩，與地方官吏相緣為奸。在這樣的吏治情形之下，即使利民的良法，也很容易變成病民。何況像貢稅和荒地稅本屬苛細。國家專利的事業禁民私營。像鑄錢和銅冶，犯者鄰裏連坐，這又給奸吏以虐民的機會。
在王莽的無數改革中有一件本身甚微而影響甚大的，即王爵的廢除，因此從前受漢朝冊封為王的四夷的君長都要降號為侯，並且更換璽印。為著這事，朝鮮的高勾驪，西南夷句町先後背叛。王莽對他們純采高壓政策。他派十二將領甲卒三十萬，十道並出，去伐匈奴。因為兵士和軍用的征發的煩擾，內郡人民致有流亡為盜賊的，並州平州尤甚。出征的車隊屯集在北邊，始終沒有出擊的機會。邊地糧食不給，加以天災，起大饑荒，人民相食，或流入內郡為奴婢。邊地的屯軍，生活困苦，又荼毒地方，五原代郡，受禍尤甚；其人民多流為盜賊，數千人為一夥，轉入旁郡，經一年多，才被平定。北邊郡縣卻大半空虛了。為伐匈奴，強征高勾驪的兵，結果高勾驪亦叛，寇東北邊。征句町的大軍，十分之六七死於瘟疫，而到底沒有得到決定的勝利。為給軍用，賦斂益州，人民財物至於十收四五。益州因而虛耗。以上都是王莽即位以來八年間的事。
從新朝的第九年（是年莽六十二歲）至第十四年（公元17至22年）間，國內連年發生大規模的天災；始而枯旱，繼以飛蝗。受災最重的地方是青徐二州（今山東的東南部和江蘇的北部）和荊州（今河南的南部和湖北的北部）。災害的程度，除了表現於四方蜂起的饑民暴動外，還有二事可證：其一，山東饑民流入關中求食的就有數十萬人；其二，王莽分遣使者往各地，教人民煮草木為“酪”，以代糧食，這種“酪”卻被證明是無效的替代品。
暴動的饑民，起初隻遊掠求食，常盼年歲轉好，得歸故裏；不敢攻占城邑，無文告旗幟，他們的魁帥亦沒有尊號，他們有時俘獲大吏也不敢殺害。因將吏剿撫無方，他們漸漸圍聚，並和社會中本來不饑的梟悍分子結合，遂成為許多大股的叛黨。其中最著者為萌芽於琅邪而蔓延於青徐的“赤眉”（叛徒自赤其眉，以別於官軍，故名）；和最初窟穴於綠林山（在今河南）而以荊州為活動範圍的綠林賊。二者皆興起於新朝的第九年。綠林賊後來分裂為下江兵和新市兵。
第十三年（即地皇二年，公元21年），王莽遣太師羲仲景尚，更始將軍王黨將兵擊青徐。同時又遣將擊句町，並令天下轉輸穀帛至北邊的西河，五原，朔方和漁陽諸郡，每郡以百萬數，預備大舉伐匈奴。是年曾以剿賊立大功，領青徐二州牧事的田況，上平賊策道：
盜賊始發，其原甚微，部吏伍人所能擒也。咎在長吏不為意，縣欺其郡，郡欺朝廷，實百言十，實千言百。朝廷忽略，不輒督責，遂致延蔓連州。乃遣將率（率乃新朝將帥之稱）多發使者，傳相監趣（促）。郡縣力事上官，應塞詰對。供酒食，具資用，以救斷斬。不給（暇）複憂盜賊，治官事。將率又不能躬率吏士，戰則為賊所破，吏氣寖傷，徒費百姓。前幸蒙赦令，賊欲解散，或反遮擊，恐入山穀轉相告語。故郡縣降賊，皆更驚駭，恐見詐滅。因饑饉易動，旬日之間，更十餘萬人。此盜賊所以多之故也。今洛陽以東，米石二千。竊見詔書欲遣太師，更始將軍。（指羲仲景尚與王黨）二人爪牙重臣，多從人眾，道上空竭；少則無以威視遠方。宜急選牧尹以下，明其賞罰。收合離鄉，小國，無城郭者，徙其老弱，置大城中，積藏穀食，並力固守。賊來攻城則不能下，所過無食，勢不得群聚。如此招之必降，擊之則滅。今空複多出將卒，郡縣苦之，反甚於賊。宜盡征還乘傳傳諸使者，以休息郡縣，委任臣況以二州盜賊，必平定之。
王莽不聽，反免田況職，召還京師。
第十四年二月，羲仲景尚戰死。四月，莽繼派太師王匡，和更始將軍廉丹，將銳士十餘萬，往征青徐。大軍所過百姓唱道：
寧逢赤眉，
不逢太師。
太師尚可；
更始殺我！
十月，廉丹戰死，全國震動。十一月，下江新市兵與平林，舂陵兵聯合。平林舂陵兵皆以其興起之地名，先後皆於是年興起。舂陵兵的領袖乃漢朝皇室的支裔，劉和劉秀兩兄弟。
第十五年，二月，下江新市等聯軍擁立劉玄為皇帝，改元更始。劉玄亦漢朝皇室的支裔，他即位之日，對郡臣羞愧流汗，舉手不能言語。是時聯軍攻宛城未下，他駐蹕宛城下。三月王莽詔發郡國兵四十餘萬，號百萬，會於洛陽，以司空王邑司徒王尋為將。五月，二王率其兵十餘萬由洛陽向宛進發，路過昆陽，時昆陽已降於聯軍，二王首要把它收複。部將嚴尤獻議道：“今僭號的人在宛城下，宛城破，其他城邑自會望風降服，不用費力。”王邑道：“百萬大軍，所過當滅，如今先屠此城，喋血而進，前歌後舞，豈不快哉！”於是縱兵圍城數十重，城中請降，王邑不許。嚴尤又獻計道：兵法上說，“歸理由勿遏；圍城為之闕”，可依此而行，使城中賊得路逃出，好驚怖宛下。王邑不聽。先是當城尚未合圍時，劉秀漏夜從城中逃出，請救兵。六月劉引救兵到，自將步騎千餘為前鋒。二王亦派兵迎擊，卻連戰皆敗。劉秀乃率敢死隊三千人從城西水上衝官軍的中堅。二王根本輕視他，自將萬餘人出陣，令其他營伍各守本部，不得擅動。二王戰不利，大軍又不敢擅來救援。二王陣亂，劉秀乘勢猛攻，殺王尋。城中兵亦鼓噪而出，內外夾擊，震呼動天地，官軍大潰，互相踐踏，伏屍百餘裏。是日風雷大作，雨下如注，近城的河川盛潦橫溢，官兵溺死以萬計，得脫的紛紛奔還本鄉。王邑隻領著殘餘的“長安勇敢”數千，遁歸洛陽。消息所播，四方豪傑，風起雲湧地舉兵響應，旬日之間，逼於國中，他們大都殺掉州牧郡守，自稱將軍，用更始的年號，等候著新主的詔命。九月，響應更始的“革命”軍入長安，城中市民亦起暴動相應，王莽被殺，手刃他的是一個商人。他的屍體被碎裂，他的首級被傳送到宛。
做過王莽的“典樂大夫”的桓譚在所著《新論》裏曾以漢高帝與王莽比較，指出王莽失敗的原因，說道：
維王翁（即莽）之過絕世人有三焉：其智足以飾非奪是，辨能窮詰說士，威則震懼群下，又數陰中不快已者。故群臣莫能抗答其論，莫敢幹犯匡諫。卒以致亡敗。其不知大體之禍也。夫（知）帝王之大體者，則高帝是已。高帝曰：張良、蕭何、韓信，此三子者，皆人傑也；吾能用之，故得天下，此其知大體之效也。王翁始秉國政，自以通明賢呈，而謂群下才智莫能出其上，是故舉措興事，輒欲自信任，不肯與諸明習者通，……稀獲其功效焉。故卒遇破亡。此不知大體者也。高帝懷大智略，能自揆度群臣。製事定法，常謂曰：庳而勿高也，度吾所能行。為之憲度內疏政合於時。故民臣樂悅，為世所思。此知大體者也。王翁嘉慕前聖之治，……欲事事效古而不知……已之不能行其事。釋近趨遠，所尚非務。……此不知大體者也。高祖欲攻魏，乃使人窺視其國相，及諸將卒左右用事者。乃曰：此皆不如吾蕭何、曹參、韓信、樊噲等，亦易與耳。遂往擊破之，此知大體者也。王翁前欲北伐匈奴，及後東擊青徐眾郡赤眉之徒，皆不擇良將，但以世姓及信謹文吏，或遣親屬子孫素所愛好，或無權智將帥之用。猥使據軍持眾，當赴強敵是以軍合則損，士眾散走。……（此）不知大體者也。 第六節東漢的建立及其開國規模
新朝倒塌後，革命勢力的分化和衝突，乘時割據者的起仆，和一切大規模和小規模的屠殺，破壞，這裏都不暇陳述。總之，分裂和內戰，繼續了十四年，然後全中國統一於劉秀之手。
劉秀成就帝業的經過，大致如下。他起兵初年追隨其兄劉之後。昆陽之戰後不久，劉為更始所殺。時秀統兵在外。聞訊立即馳往宛城，向更始謝罪，沿途有人吊唁，他隻自引咎，不交一句私語，他沒有為劉服喪，飲食言笑，一如平常。更始於是拜他為破虜大將軍，封武信侯。是年，更始入駐洛陽，即派他“行大司馬事”，去安撫黃河以北的州郡。當他渡河時，除了手持的麾節外，幾乎什麽實力也沒有。他收納了歸服的州郡，利用他們的兵力，去平定拒命的州郡。在兩年之間，他不獨成黃河以北的主人，並且把勢力伸到以南，在這期間，更始定都於長安，封他為蕭王；他的勢力一天天膨脹；更始開始懷疑他，召他還京了；他開始抗拒更始的命令了，他開始向更始旗下的將帥進攻了。最後在更始三年六月，當赤眉迫近長安，更始危在旦夕的時候，他即皇帝位於鄗南，改元建武，仍以漢為國號（史家稱劉秀以後的漢朝為後漢或東漢，而別稱劉秀以前的漢朝為西漢）。先是，有一位儒生從關中帶交他一卷“天書”，上麵寫著：
劉秀發兵捕不道，
四夷雲集龍鬥野；
四七之際火為主。
是年，赤眉入長安，更始降。接著，劉秀定都於洛陽。十二月，更始為赤眉所殺。赤眉到了建武三年春完全為劉秀所平定。至是，前漢疆域未歸他統治的，隻相當於今甘肅四川的全部和河北山東江蘇的各一部分而已。這些版圖缺角的補足，是他以後十年間從容綽裕的事業。
劉秀本是一個沒有多大夢想的人。他少年雖曾遊學京師，稍習經典，但他公開的願望隻是：
作官當作執金吾，
娶妻當娶陰麗華。
執金吾仿佛京城的警察廳長，是朝中的第三四等的官吏。陰麗華是南陽富家女，著名的美人，在劉秀起兵的次年，便成了他的妻室。他的起兵並不是抱著什麽政治的理想。做了皇帝以後，他心目中最大的政治問題似乎隻是怎樣鞏固自己和子孫的權位而已。他在製度上的少數變革都是朝著這方向的。第一是中央官製的變革。在西漢初期，中央最高的官吏是輔佐君主總理庶政的丞相，和掌軍政的太尉，掌監察的禦史大夫，共為三公。武帝廢太尉設大司馬，例由最高的統兵官員“大將軍”兼之。成帝把禦史大夫改名為大司空，哀帝又把丞相改名為大司徒。在西漢末期，專政的外戚例居大司馬大將軍之位，而大司徒遂形同虛設了。劉秀把大司徒大司空的大字去掉，反大司馬複稱太尉，不讓大將軍兼領。同時他“慍數世之失權，忿強臣之竊命，矯枉過直，政不任下，雖置三公，備員而已”（東漢人仲長統語）。他把三公的主要職事移到本來替皇帝掌管文書出納的尚書台。在官職的等級上，尚書台的地位是很低的。它的長官尚書令祿隻千石，而三公祿各萬石。他以為如此則有位的無權，有權的無位，可以杜絕臣下作威作福了。第二是地方官製的變革。西漢末年，把刺史改稱為州牧，把他的秩祿從六百名增到二千石，但他的職權並沒有改變。州牧沒有一定的治所，每年周行所屬郡國，年終親赴京師陳奏。他若有所參劾，奏上之後，皇帝把案情發下三公，由三公派員去按驗，然後決定黜罰。劉秀定製，州牧複稱刺史，有固定治所，年終遣吏入秦，不用親赴京師，他的參劾，不再經三公按驗，而直接聽候皇帝定奪。這一來三公的權減削而刺史的權提高了。第三是兵製的變革。劉秀在建武七年三月下了一道重要的詔令道：
今國有眾軍並多精勇。且罷輕車、騎士、材官、樓船。
這道詔令的意義，東漢末名儒應劭（曾任泰山太守）解釋道：
（西漢）高祖命天下郡國選能引關蹶張、材力武猛者，以為輕車、騎士、材官、樓船。常以立秋後，講肄課，試，各有員數。平地用（輕）車、騎（士），山阻用材官，水泉用樓船。……今悉罷之。
這道詔令使得此後東漢的人民雖有服兵役的義務，卻沒有受軍事訓練的機會了。應劭又論及這變革的影響道：
自郡國罷材官、騎士之後，官無警備，實啟寇心。一主有難，三麵救之，發興雷震。……黔首囂然。不及講其射禦……一旦驅之以即強敵，猶鳩鵲捕鷹鸇，豚羊戈豺虎。是以每戰常負。……爾乃遠征三邊，殊俗之兵，非我族類，忿鷙縱橫，多僵良善，以為己功，財貨糞土。哀夫！民氓遷流之咎，見出在茲。“不教民戰，是為棄之。”跡其禍敗，豈虛也哉！
末段是說因為郡國兵不中用，邊疆有事，每倚靠雇傭的外籍兵即所謂胡兵；而胡兵凶暴，蹂躪邊民，又需索犒賞，費用浩繁。應劭還沒有說到他所及見的一事：後來推翻漢朝的董卓，就是胡兵的領袖，憑藉胡兵而起的。
郡國材官、騎士等之罷，劉秀在詔書裏明說的理由是中央軍隊已夠強眾，用不著他們。這顯然不是真正的理由。在征兵製度之下，為國家的安全計，精強的兵士是豈會嫌多的？劉秀的變革無非以強幹弱枝，預防反側罷了。郡國練兵之可以為叛亂的資藉，他是親自體驗到的。他和劉當初起兵，本想借著立秋後本郡“都試”——即壯丁齊集受訓的機會，以便號召，但因計謀泄露而提早發難。當他作上說的詔令時，這件故事豈能不在他心頭？