第二節 新經濟政策與馬來人經濟支配地位的形成
馬來西亞的馬來人與華人及其關係研究 作者：孫振玉 投票推薦 加入書簽 留言反饋
馬來亞獨立，馬來西亞建立後，在經濟方麵，基本上延續了殖民地時期的舊的發展路線，馬來人與華人之間的經濟差距也未得到有效改觀。值得注意的是，馬來人政治領袖在分析1969年“五一三”事件之所以發生的原因時認為，其根本原因乃是馬來人長期處於經濟社會發展的落後狀態，換言之，就是馬來人處於經濟上的“被支配”地位使然的。所以，若要保證類似“五一三”事件的事件不再發生，就必須通過國家的強製幹預來徹底扭轉這一局麵，於是始有“新經濟政策”的頒布和施行。在馬來西亞的曆史上，此後的20年，即從1971年至1990年的20年間，就被稱做“新經濟政策時期”。
新經濟政策的兩大發展目標：一是消除貧困，這是一項被宣布為不分種族的經濟社會發展行動。由於馬來西亞的貧困問題，在很大程度上被認為是馬來人問題，所以，消除貧困也就以消除馬來人的貧困為主。二是社會重組，即讓馬來人走出農業、農村，全麵參與國家的經濟社會發展進程，以改變殖民地時期種族與經濟職能相關聯的局麵和馬來人傳統的農民形象。新經濟政策的實質是發展馬來人的經濟，提升馬來人的經濟地位，令他們在國家經濟生活中取得支配地位，以與其已有的政治支配地位相匹，並為這一政治支配地位奠定更加堅實的基礎。總之，逐漸實現和鞏固馬來人在國家中的全麵支配地位，這是馬來西亞族群政治史的一個實質性、根本性的線索。所以，馬來西亞20世紀七八十年代推行的新經濟政策，正如許多分析人士指出的那樣，體現了土著（馬來人）至上主義的精神。“新經濟政策也被看成是剛獲獨立的第三世界國家要將資本和就業機會本地化，同時要控製和占有天然資源和資本的民族主義經濟。隻是，在馬來西亞，所謂的民族主義經濟純屬馬來人的，它與其他民族毫無關係。”當然，這並不否定曆史上發展馬來人經濟的客觀正當性與合理性，而僅是就馬來人政治領袖的某種主觀意圖以及他們在族群公平問題上無視非馬來族群的同樣正當合理的要求而言的。
與新經濟政策的製定和實施相關的一些政府努力，獨立以來一直在進行著，新的經濟政策與以往相比，其不同之處就是在信托製發展策略下，政府通過實行國家資本主義，對經濟社會發展進程施加全麵的強製性幹預。正如有關學者所指出的，新經濟政策實質上是一項以信托製為基礎的獨特發展策略，這項策略有兩個基本特色，這就是：第一，對財政開支、資源分配和投資重點的選擇是按照信托管理人所定的條件和方法，在沒有競爭的情況下做出。第二，經濟資源的控製權和擁有權被分開，控製權掌握在信托管理人手中。信托管理人則由兩個階層組成，第一階層即上層是一小撮製定政策目標的政治決策者，第二階層是他們下麵的一大群公共服務官員和工作人員，他們扮演著中間人的角色，負責實施、推行和監督各項信托製度下所製定的計劃和工程。
僅就半島馬來西亞居民的生活狀況而言，到1970年尚有49.3%的家庭收入處於貧困線（按每人每月為m$33計）以下，其中，約75%為馬來人。當年馬來人的大多數人口還分布在農村，城市人口約占28%。就地區而言，以馬來人為主的北部各州如吉蘭丹、丁加奴、玻璃市和吉達，即使在新經濟政策實施後，也未能及時改變其落後狀態，當然這與政府的經濟開發項目分布不均衡有很大關係。所以，政府的消除貧困的任務主要是針對馬來人農村和農業地區而進行的，並且也以實施農業開發項目為主，具體包括讓馬來農民獲得土地、有形資產，為他們提供培訓和公共設施。早在1969年“五一三”事件發生以前，在協助馬來人發展經濟方麵，馬來西亞已成立了若幹政府部門，並實施了許多有力的措施。20世紀70年代，這些部門和措施仍在繼續發揮作用，但效果還是體現得較為緩慢。所以，1981年dr mahathir mohmad任首相後，便進一步加大了消除貧困的力度。1984年，政府製定了國家農業政策（the national agricultural policy），目標是通過提高土地利用效率，為農民提供支持服務，來振興農業。到1988年底，在聯邦土地開發局(felda)等部門的努力下，通過土地開發，共在2072290公頃土地上安置了224700農業人口。僅從1986年到1990年間，在落實國家農業政策中，就有共782197公頃土地新投入生產，另有116000公頃土地得到重新修整，還有802000公頃土地得到新的開墾。此外，借助農業開發項目(the insitu agricultural development programmes/iadp)，又有342000公頃土地被開發使用，該項目還尤其為小型橡膠園主和稻農提供了技術、基礎設施以及配套服務等，以此來提高其生產率和增加收入。結果在半島馬來西亞，農業貧困家庭從1970年的58.70%下降到了1989年的19.3%。此期間，農村青年進城務工和婦女參加工作，都對消除農民貧困問題起了有益的作用。不過，新經濟政策時期，在消除貧困方麵雖然取得了很大的成績，但也存在著地區和部門不平衡問題，如前述以吉蘭丹為主的北部諸省以及padi農民與小型橡膠、椰子種植者的貧困問題都未能得到很好的解決。不過，這一時期非馬來族群的貧困問題，如新村的華人、園丘的印度工人以及原始馬來人(orang asli)的生活困難狀況，也得到政府的承認和重視，並在教育、衛生、娛樂設施等方麵有所改善。不過，東馬兩州眾多土著族群的貧困問題仍較嚴重。所以，解決貧困，在馬來西亞的後新經濟政策時期，仍然是其所麵臨的一項長期的任務。
與消除貧困相比，對馬來人影響更大的，還是馬來西亞在新經濟政策時期所實施的社會重組。這項任務在一開始就有非常明確的數字化指標，這就是到1990年，馬來人擁有的公司股權將從2.4%提高到30%，華人從27.2%提高到40%，外國人則下降至30%。（下表列出了1970年半島馬來西亞種族，部門公司股權擁有情況，可做參考）就在製定這一發展目標的過程中，政府還明確指出，上述目標將通過持續的經濟增長，而不是對現有資源進行重新分配來實現，認為隻有這樣才“不會有任何族群蒙受損失，或者感到在（實施）過程中被剝奪”。
馬來西亞在新經濟政策時期所發生的社會重組，與消除貧困的任務主要局限於第一產業即傳統的農業領域不同，基本上是在第二、第三產業即現代經濟領域中進行的。這期間，從馬來西亞整體經濟的發展過程看，亦正在經曆著由農業到製造業的重大轉變，如到1990年，農業對gdp的貢獻已由1970年的31%下降到19%，製造業則相應地從13%上升到44%。1980年，時任工商部長的dr mahathir mohmad創建了馬來西亞重工業公司(theheavy inductry corporation of ysia，後改名重工業公司控股／h holdings)，該公司的最重要的成就是與日本三菱公司合作，創辦了國家汽車企業(perusahaan otosional/thenationutomobileindustry)，生產了自有品牌proton轎車。在很大程度上，馬來西亞的社會重組，正是倚重了製造業的發展，即得利於國家的工業化進程。
鑒於以馬來人為主的馬來西亞土著在當時的情況下參與國家現代經濟過程，一缺乏資金積累，二缺乏管理人才，政府遂動用國家財政和政府部門的力量來進行強製性的幹預，具體做法為成立國家企業，培養馬來資產階級，並為此成立了三類機構，一是提供基礎服務的政府部門所屬的企業；一是土著信托董事會( manah rakyat/il of trust for indigenouspeople)、國家有限公司（又稱“國企”，perbadanan nasional berhad/pernas-the national corporation ltd）和國家石油公司(petroliamnasional bhd/petronas-the national petroleum ltd)等類公司；一是各州經濟開發公司。其中，國家有限公司對激勵馬來人參與工商業活動所起到的作用最為重要，也最有效率。這些大型機構除幫助馬來企業進入外國人和當地華人控製的工商領域外，本身也進行風險投資，其目的是將控製權最終轉移給馬來人。這些新的國家機構還通過國民單位信托公司( amanah saham nasional/the national unit trust，由國民投資公司/pern nasionalberhad/pnb-the national equity corporation於1981年1月成立）代馬來人購買股票，以實現新經濟政策規定的馬來人擁有公司股權30%的目標，在其推動下，到1990年，馬來人的這一擁有權已由1970年的2.4%提升到20.3%。
在實現社會重構過程中，一項新法令的影響是不可低估的，這就是1975年政府頒布的《工業協調法令>( the industrial co-ordination act of 1975)，法令加強政府對製造領域的控製，要求該領域內股東基金達rmlo萬以上，雇用25名工人以上的非馬來企業，須轉讓至少30%的股權給馬來股東；馬來人在企業工人中所占比例也要符合馬來人口的比例，即至少50%。該法令由於遭到華人和外國企業的反對，1977年做了修改，“在新的條件下，股東基金達rm25萬，雇用工人達25名以上企業，必須獲得製造業執照，固定投資額在rm50萬以上的企業，必須依照土著30%股權進行資產重構。”“華人企業界廣泛認為，該法令是新經濟政策各項措施中最殘酷的。”20世紀80年代初dr mahathir mohmad出任首相後，另一項對實現社會重組目標起直接影響作用的政策亦在醞釀之中，這就是私有化政策（私有化的目標主要是馬來人）。1981年，政府為執行新經濟政策的支出，占當年gdp的19.7%，已成為巨大的負擔。這是促使私有化政策出台的重要原因之一。而20世紀80年代逐步開始的私有化在使國家控製的財富轉移給馬來人的過程中起到了極其重要的作用。
為實現新經濟政策的社會重組目標，政府還加大了落實憲法所規定的馬來人享有的各項特權的力度，尤其在高等教育和工商業執照方麵予馬來人以特殊待遇。“實現目標的關鍵要素是針對馬來人進行教育重組。”到新經濟政策時期結束時，馬來西亞已有7所大學和3所學院，由於實行定額（固打）製，新的高等教育機會更多地為馬來人所享有，因此，各種馬來人的技術和管理人才在新經濟政策期間有了極大的發展。1970年，在專業領域，僅有40名會計人員、79名醫生和33名工程師為馬來人。到1997年，這些職業中的馬來人已分別激增為1766名、4 508名和11 481名。政府為支持馬來學生獲得高等教育，還向他們提供了大量的獎學金。根據1983年的一項調查，每3名馬來亞大學生中，有2名持有政府獎學金；而每5項獎學金，有4項是頒給馬來人的。華裔學生僅獲獎學金名額的14.4%，印裔學生為4.35%，東馬的學生2.9%。還有一項政府措施對推動馬來人教育起到了很大的作用，這就是：到1982年，所有國民小學和中學都已將馬來語作為主要教學媒介語，並從1983年開始，高等院校中也逐漸以馬來語取代英語為主要教學媒介語。在工商執照方麵對馬來人的傾向亦同樣明顯，如1983年，73.5%的伐木執照和63.9%的道路運輸執照頒發給了馬來人，而這些部門原本是華人占支配地位的。
總之，馬來西亞的新經濟政策指導下的經濟活動，實質上乃是一個與其族群政治相符合、相一致的種族經濟，它以族群政治為前提，反過來，又構成族群政治的基礎，且兩者有共同的目標，即共同構築馬來族群的全麵支配地位。
新經濟政策的兩大發展目標：一是消除貧困，這是一項被宣布為不分種族的經濟社會發展行動。由於馬來西亞的貧困問題，在很大程度上被認為是馬來人問題，所以，消除貧困也就以消除馬來人的貧困為主。二是社會重組，即讓馬來人走出農業、農村，全麵參與國家的經濟社會發展進程，以改變殖民地時期種族與經濟職能相關聯的局麵和馬來人傳統的農民形象。新經濟政策的實質是發展馬來人的經濟，提升馬來人的經濟地位，令他們在國家經濟生活中取得支配地位，以與其已有的政治支配地位相匹，並為這一政治支配地位奠定更加堅實的基礎。總之，逐漸實現和鞏固馬來人在國家中的全麵支配地位，這是馬來西亞族群政治史的一個實質性、根本性的線索。所以，馬來西亞20世紀七八十年代推行的新經濟政策，正如許多分析人士指出的那樣，體現了土著（馬來人）至上主義的精神。“新經濟政策也被看成是剛獲獨立的第三世界國家要將資本和就業機會本地化，同時要控製和占有天然資源和資本的民族主義經濟。隻是，在馬來西亞，所謂的民族主義經濟純屬馬來人的，它與其他民族毫無關係。”當然，這並不否定曆史上發展馬來人經濟的客觀正當性與合理性，而僅是就馬來人政治領袖的某種主觀意圖以及他們在族群公平問題上無視非馬來族群的同樣正當合理的要求而言的。
與新經濟政策的製定和實施相關的一些政府努力，獨立以來一直在進行著，新的經濟政策與以往相比，其不同之處就是在信托製發展策略下，政府通過實行國家資本主義，對經濟社會發展進程施加全麵的強製性幹預。正如有關學者所指出的，新經濟政策實質上是一項以信托製為基礎的獨特發展策略，這項策略有兩個基本特色，這就是：第一，對財政開支、資源分配和投資重點的選擇是按照信托管理人所定的條件和方法，在沒有競爭的情況下做出。第二，經濟資源的控製權和擁有權被分開，控製權掌握在信托管理人手中。信托管理人則由兩個階層組成，第一階層即上層是一小撮製定政策目標的政治決策者，第二階層是他們下麵的一大群公共服務官員和工作人員，他們扮演著中間人的角色，負責實施、推行和監督各項信托製度下所製定的計劃和工程。
僅就半島馬來西亞居民的生活狀況而言，到1970年尚有49.3%的家庭收入處於貧困線（按每人每月為m$33計）以下，其中，約75%為馬來人。當年馬來人的大多數人口還分布在農村，城市人口約占28%。就地區而言，以馬來人為主的北部各州如吉蘭丹、丁加奴、玻璃市和吉達，即使在新經濟政策實施後，也未能及時改變其落後狀態，當然這與政府的經濟開發項目分布不均衡有很大關係。所以，政府的消除貧困的任務主要是針對馬來人農村和農業地區而進行的，並且也以實施農業開發項目為主，具體包括讓馬來農民獲得土地、有形資產，為他們提供培訓和公共設施。早在1969年“五一三”事件發生以前，在協助馬來人發展經濟方麵，馬來西亞已成立了若幹政府部門，並實施了許多有力的措施。20世紀70年代，這些部門和措施仍在繼續發揮作用，但效果還是體現得較為緩慢。所以，1981年dr mahathir mohmad任首相後，便進一步加大了消除貧困的力度。1984年，政府製定了國家農業政策（the national agricultural policy），目標是通過提高土地利用效率，為農民提供支持服務，來振興農業。到1988年底，在聯邦土地開發局(felda)等部門的努力下，通過土地開發，共在2072290公頃土地上安置了224700農業人口。僅從1986年到1990年間，在落實國家農業政策中，就有共782197公頃土地新投入生產，另有116000公頃土地得到重新修整，還有802000公頃土地得到新的開墾。此外，借助農業開發項目(the insitu agricultural development programmes/iadp)，又有342000公頃土地被開發使用，該項目還尤其為小型橡膠園主和稻農提供了技術、基礎設施以及配套服務等，以此來提高其生產率和增加收入。結果在半島馬來西亞，農業貧困家庭從1970年的58.70%下降到了1989年的19.3%。此期間，農村青年進城務工和婦女參加工作，都對消除農民貧困問題起了有益的作用。不過，新經濟政策時期，在消除貧困方麵雖然取得了很大的成績，但也存在著地區和部門不平衡問題，如前述以吉蘭丹為主的北部諸省以及padi農民與小型橡膠、椰子種植者的貧困問題都未能得到很好的解決。不過，這一時期非馬來族群的貧困問題，如新村的華人、園丘的印度工人以及原始馬來人(orang asli)的生活困難狀況，也得到政府的承認和重視，並在教育、衛生、娛樂設施等方麵有所改善。不過，東馬兩州眾多土著族群的貧困問題仍較嚴重。所以，解決貧困，在馬來西亞的後新經濟政策時期，仍然是其所麵臨的一項長期的任務。
與消除貧困相比，對馬來人影響更大的，還是馬來西亞在新經濟政策時期所實施的社會重組。這項任務在一開始就有非常明確的數字化指標，這就是到1990年，馬來人擁有的公司股權將從2.4%提高到30%，華人從27.2%提高到40%，外國人則下降至30%。（下表列出了1970年半島馬來西亞種族，部門公司股權擁有情況，可做參考）就在製定這一發展目標的過程中，政府還明確指出，上述目標將通過持續的經濟增長，而不是對現有資源進行重新分配來實現，認為隻有這樣才“不會有任何族群蒙受損失，或者感到在（實施）過程中被剝奪”。
馬來西亞在新經濟政策時期所發生的社會重組，與消除貧困的任務主要局限於第一產業即傳統的農業領域不同，基本上是在第二、第三產業即現代經濟領域中進行的。這期間，從馬來西亞整體經濟的發展過程看，亦正在經曆著由農業到製造業的重大轉變，如到1990年，農業對gdp的貢獻已由1970年的31%下降到19%，製造業則相應地從13%上升到44%。1980年，時任工商部長的dr mahathir mohmad創建了馬來西亞重工業公司(theheavy inductry corporation of ysia，後改名重工業公司控股／h holdings)，該公司的最重要的成就是與日本三菱公司合作，創辦了國家汽車企業(perusahaan otosional/thenationutomobileindustry)，生產了自有品牌proton轎車。在很大程度上，馬來西亞的社會重組，正是倚重了製造業的發展，即得利於國家的工業化進程。
鑒於以馬來人為主的馬來西亞土著在當時的情況下參與國家現代經濟過程，一缺乏資金積累，二缺乏管理人才，政府遂動用國家財政和政府部門的力量來進行強製性的幹預，具體做法為成立國家企業，培養馬來資產階級，並為此成立了三類機構，一是提供基礎服務的政府部門所屬的企業；一是土著信托董事會( manah rakyat/il of trust for indigenouspeople)、國家有限公司（又稱“國企”，perbadanan nasional berhad/pernas-the national corporation ltd）和國家石油公司(petroliamnasional bhd/petronas-the national petroleum ltd)等類公司；一是各州經濟開發公司。其中，國家有限公司對激勵馬來人參與工商業活動所起到的作用最為重要，也最有效率。這些大型機構除幫助馬來企業進入外國人和當地華人控製的工商領域外，本身也進行風險投資，其目的是將控製權最終轉移給馬來人。這些新的國家機構還通過國民單位信托公司( amanah saham nasional/the national unit trust，由國民投資公司/pern nasionalberhad/pnb-the national equity corporation於1981年1月成立）代馬來人購買股票，以實現新經濟政策規定的馬來人擁有公司股權30%的目標，在其推動下，到1990年，馬來人的這一擁有權已由1970年的2.4%提升到20.3%。
在實現社會重構過程中，一項新法令的影響是不可低估的，這就是1975年政府頒布的《工業協調法令>( the industrial co-ordination act of 1975)，法令加強政府對製造領域的控製，要求該領域內股東基金達rmlo萬以上，雇用25名工人以上的非馬來企業，須轉讓至少30%的股權給馬來股東；馬來人在企業工人中所占比例也要符合馬來人口的比例，即至少50%。該法令由於遭到華人和外國企業的反對，1977年做了修改，“在新的條件下，股東基金達rm25萬，雇用工人達25名以上企業，必須獲得製造業執照，固定投資額在rm50萬以上的企業，必須依照土著30%股權進行資產重構。”“華人企業界廣泛認為，該法令是新經濟政策各項措施中最殘酷的。”20世紀80年代初dr mahathir mohmad出任首相後，另一項對實現社會重組目標起直接影響作用的政策亦在醞釀之中，這就是私有化政策（私有化的目標主要是馬來人）。1981年，政府為執行新經濟政策的支出，占當年gdp的19.7%，已成為巨大的負擔。這是促使私有化政策出台的重要原因之一。而20世紀80年代逐步開始的私有化在使國家控製的財富轉移給馬來人的過程中起到了極其重要的作用。
為實現新經濟政策的社會重組目標，政府還加大了落實憲法所規定的馬來人享有的各項特權的力度，尤其在高等教育和工商業執照方麵予馬來人以特殊待遇。“實現目標的關鍵要素是針對馬來人進行教育重組。”到新經濟政策時期結束時，馬來西亞已有7所大學和3所學院，由於實行定額（固打）製，新的高等教育機會更多地為馬來人所享有，因此，各種馬來人的技術和管理人才在新經濟政策期間有了極大的發展。1970年，在專業領域，僅有40名會計人員、79名醫生和33名工程師為馬來人。到1997年，這些職業中的馬來人已分別激增為1766名、4 508名和11 481名。政府為支持馬來學生獲得高等教育，還向他們提供了大量的獎學金。根據1983年的一項調查，每3名馬來亞大學生中，有2名持有政府獎學金；而每5項獎學金，有4項是頒給馬來人的。華裔學生僅獲獎學金名額的14.4%，印裔學生為4.35%，東馬的學生2.9%。還有一項政府措施對推動馬來人教育起到了很大的作用，這就是：到1982年，所有國民小學和中學都已將馬來語作為主要教學媒介語，並從1983年開始，高等院校中也逐漸以馬來語取代英語為主要教學媒介語。在工商執照方麵對馬來人的傾向亦同樣明顯，如1983年，73.5%的伐木執照和63.9%的道路運輸執照頒發給了馬來人，而這些部門原本是華人占支配地位的。
總之，馬來西亞的新經濟政策指導下的經濟活動，實質上乃是一個與其族群政治相符合、相一致的種族經濟，它以族群政治為前提，反過來，又構成族群政治的基礎，且兩者有共同的目標，即共同構築馬來族群的全麵支配地位。